Instrumentendecreet: de impact van de verscherpte motiveringsplicht

Gepubliceerd op 02-06-2020

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur dicteren dat beslissingen van het bestuur steeds moeten gedragen worden door motieven die in feite juist en in rechte aanvaardbaar zijn. Wanneer die beslissingen een individuele strekking hebben (zoals bijvoorbeeld in het geval van een omgevingsvergunning) moeten deze motieven bijkomend ook nog kenbaar gemaakt worden in de beslissing zelf (formele motiveringsplicht). Het Instrumentendecreet verscherpt deze verplichting tot motivering. Maar wat is daarvan de impact?

Korte stand van zaken

Op 20 december 2019 keurde de Vlaamse regering het ontwerp van decreet over het realisatiegericht instrumentarium (kortweg “Instrumentendecreet”) goed met het oog op indiening bij het Vlaams Parlement. Na goedkeuring door het Vlaams Parlement, zullen voor de concrete toepassing van het instrumentendecreet in de praktijk nog één of meerdere uitvoeringsbesluiten nodig zijn.

Wat is het “Instrumentendecreet”?

Het Instrumentendecreet is opgevat als een aanbouwdecreet. In een eerste fase, de huidige, worden de instrumenten uit het landinrichtingsdecreet verruimd met bestaande en nieuwe instrumenten. In latere fases kunnen andere instrumenten worden toegevoegd.

De instrumenten die het voorwerp uitmaken van het Instrumentendecreet zijn zogenaamde “omgevingsinstrumenten”. Dit zijn realisatiegerichte en grondgebonden instrumenten die ingezet kunnen worden voor de realisatie van diverse projecten, plannen of programma’s. Het gaat dus niet om plannen zoals bijvoorbeeld landinrichtingsplannen, ruimtelijke beleidsplannen, natuurbeheersplannen, inrichtingsnota’s landinrichting, etc. Omgevingsinstrumenten hebben ook geen verordenend karakter zoals bijvoorbeeld ruimtelijke uitvoeringsplannen en stedenbouwkundige verordeningen. Integendeel: ze hebben een uitvoerend karakter aangezien ze ertoe dienen om plannen en verordende instrumenten ten uitvoer te brengen.

De belangrijkste instrumenten uit het decreet zijn:

Bestaande instrumenten

  • Compenserende vergoedingen
  • Voorkeursrechten
  • Aankoopplichten
  • Grondmobiliteit

Nieuwe instrumenten

  • Billijke schadevergoedingen
  • Verhandelbare ontwikkelingsrechten
  • Convenanten en activiteitencontracten

De opzet van het Instrumentendecreet is deze omgevingsinstrumenten samen te brengen en op mekaar af te stemmen zodat ze op geïntegreerde wijze kunnen worden ingezet in gebiedsgerichte ruimtelijke processen. De focus daarbij ligt volgens de Vlaamse regering op vereenvoudiging, transparantie en gebruiksvriendelijkheid.

Om initiatiefnemers van plannen, projecten of programma’s te ondersteunen bij de toepassing van het decreet werd door de Vlaamse regering om die reden gelijktijdig met de opmaak van het decreet ook een instrumentgids uitgewerkt.

De verscherpte motiveringsverplichting

Dat het Instrumentendecreet een behoorlijke impact zal hebben in de praktijk mag duidelijk zijn. De instrumenten zijn complex. Bestaande regelgeving wordt gewijzigd. Bestaande omgevingsinstrumenten worden geharmoniseerd. Nieuwe instrumenten worden ingevoerd. Bij gebrek aan (ontwerp-)uitvoeringsbesluiten bestaat er over de tenuitvoerlegging ook nog veel onduidelijkheid. Een aantal van de nieuwe bepalingen werd bovendien ook reeds ernstig in vraag gesteld. Zo uitte de Raad van State zich in haar advies bij de tekst van het voorontwerp (RvS 30 oktober 2018, advies nr. 64.038/1) zeer kritisch omtrent de mogelijkheid om middels activiteitencontracten te kunnen afwijken van stedenbouwkundige voorschriften. De ontworpen bepalingen die betrekking hebben op convenanten en activiteitencontracten konden volgens de Raad zelfs geen doorgang vinden. Ze moesten uit het ontwerp worden weggelaten. Deze bepalingen werden evenwel behouden. Anderen, zoals bijvoorbeeld de VVSG, uitten dan weer hun bezorgdheid omtrent de werklast of de kosten die gepaard zullen gaan met de toepassing van het decreet. Voldoende stof voor discussie.

Vandaag wil ik echter kort stilstaan bij een andere vernieuwing in het Instrumentendecreet: de verscherping van de  motiveringsplicht wanneer meerdere instrumenten uit het decreet in combinatie met elkaar of in combinatie met andere instrumenten worden ingezet voor de realisatie van projecten, plannen of programma’s.

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur dicteren dat beslissingen van het bestuur steeds moeten gedragen worden door motieven die in feite juist en in rechte aanvaardbaar zijn (materiële motiveringsplicht). Wanneer die beslissingen een individuele strekking hebben (zoals bijvoorbeeld in het geval van een omgevingsvergunning) moeten deze motieven bijkomend ook nog kenbaar gemaakt worden in de beslissing zelf (formele motiveringsplicht).

Het Instrumentendecreet verscherpt deze verplichting tot motivering. In elke relevante beslissing die betrekking heeft op een gecombineerde inzet van instrumenten ten behoeve van de realisatie van een project, plan of programma zal uitdrukkelijk moeten aangetoond worden dat de  gezamenlijke inzet van deze instrumenten legitiem, billijk, efficiënt en effectief is.

Uit de memorie van toelichting bij de tekst van het decreet blijkt dat de verscherpte motiveringsplicht moet onderscheiden worden van de “gewone” motivering. De verscherping moet het bestuur toelaten om de verschillende instrumenten die uiteindelijk een zelfde doel kunnen realiseren ten opzichte van elkaar te kunnen afwegen en zo beleidsmatig de keuze voor een bepaald instrument te kunnen onderbouwen en motiveren.

Met het meenemen van de legitimiteit, de billijkheid, de efficiëntie en effectiviteit als criteria bij de motivering wil de decreetgever uitvoering geven aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het criterium van de legitimiteit zou volgens de decreetgever verband houden met het zorgvuldigheidsbeginsel, het redelijkheidsbeginsel, de (materiële) motiveringsplicht, het rechtzekerheidsbeginsel en continuïteitsbeginsel. Het criterium van de billijkheid zou verband houden met het zorgvuldigheidsbeginsel, het redelijkheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, de onpartijdigheid en de hoorplicht. En de effectiviteit en efficiëntie (die samen als één criterium moeten worden beoordeeld) zouden verband houden met het zorgvuldigheidsbeginsel en het redelijkheidsbeginsel.  Wanneer het bestuur bij het nemen van haar beslissing deze drie criteria in haar motivering meeneemt zou het dus uitvoering geven aan bijna alle algemenen beginselen van behoorlijk bestuur. Eenvoudig, toch?

Verscherpte motiveringsplicht vs. gewone motiveringsplicht

Beslissingen van het bestuur moeten steeds voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook zonder de aanwezigheid van deze drie criteria. Vanwaar dan de noodzaak om deze criteria toe te voegen? Het centraal uitgangspunt van het Instrumentendecreet is het ontwikkelen van een optimale instrumentenmix. De correcte afweging van alle inzetbare instrumenten om antwoord te bieden op de vraag wanneer welke instrumenten het best worden ingezet is daarbij essentieel. Zeker om discussies achteraf te voorkomen. De decreetgever lijkt met andere woorden door de toevoeging van deze instrumenten een kader te willen scheppen om het betrokken bestuur te (bege)leiden in haar keuze van instrumenten om zo in alle omstandigheden op een zo “objectief” mogelijke wijze de beste combinatie van instrumenten te kiezen en die keuze zo goed mogelijk te motiveren.

Hoe onderscheid de “verscherpte” motiveringsplicht zich dan van de “gewone” motiveringsplicht? Toen de SARO, MiNa-raad, SERV en SALV in hun gezamenlijk advies bij het decreet deze vraag ook stelden aan de decreetgever stelde deze dat het adjectief “verscherpte” er op duidt dat deze motiveringsverplichting verder gaat dan de formele motiveringsplicht die vervat zit in de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen. De formele motiveringsplicht legt het bestuur evenwel enkel op om de motieven die aan de grondslag van een beslissing liggen, kenbaar te maken in de beslissing zelf. Niet meer of niet minder. Wat de decreetgever bedoelt met zijn antwoord is niet echt duidelijk. Legt de verscherpte motiveringsplicht bijkomende verplichtingen omtrent het kenbaar maken van de beslissing vast of bedoelt de decreetgever eigenlijk de materiële motiveringsplicht en is deze “verscherping” een verzwaring van de bestaande verplichting dat bestuurlijke beslissingen steeds moeten gedragen worden door motieven die in feite juist en in rechte aanvaardbaar zijn?

Het tweede lijkt het geval. Door de verscherping van de motiveringplicht wil de decreetgever het bestuur in staat stellen om maximaal te kunnen anticiperen op een mogelijke toetsing door de rechter achteraf. De vele beroepen tegen bestuurlijke beslissingen in het omgevingsrecht zijn een oud zeer. Het correct motiveren van beslissingen blijkt voor besturen vaak niet evident te zijn. Getuigen daarvan de vele betwistingen bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen en de Raad van State die betrekking hebben op de motivering van bestuurlijke beslissingen. Het is met andere woorden voor besturen al moeilijk genoeg om te motiveren dat men instrumenten wil inzetten om een bepaald project, plan of programma te realiseren. Laat staan dat het bestuur nu ook nog eens moet motiveren waarom instrumenten A en D gekozen worden boven instrumenten B en C. Om het bestuur te ondersteunen bij de motivering van de vraag waarom bepaalde instrumenten voor het betrokken project, plan of programma de voorkeur genieten op andere instrumenten heeft de decreetgever om die reden de verscherpte motivering ingevoerd in de hoop om deze keuze voldoende te wapenen tegen mogelijke betwistingen achteraf. De verscherpte motivering zal mijn inziens dan ook enkel van toepassing zijn op de keuze van een bepaalde mix van instrumenten ten opzichte van een andere mix en niet op de keuze om beroep te doen op instrumenten voor de realisatie van het betrokken project, plan of programma.

De verscherpte motiveringsplicht: een stap vooruit?

De decreetgever verzwaart met het Instrumentendecreet de motiveringplicht wanneer verschillende omgevingsinstrumenten gecombineerd worden ingezet ten behoeve van de realisatie van een project, plan of programma. Hier zijn risico’s aan verbonden aangezien de kans op het maken van “fouten” hierdoor ook vergroot wordt (bijvoorbeeld door de verhoogde werklast voor het bestuur, of de verhoogde complexiteit van de motivering, etc.). Deze risico’s wegen voor de decreetgever evenwel niet op tegen de voordelen.

De toekomst zal uitwijzen of de verscherping van de motiveringsplicht de betrokken beslissingen beter zal wapenen of net vatbaarder zal maken voor een vernietiging. Persoonlijk kan ik geen tegenstander zijn van een betere, duidelijkere motivering van bestuurlijke beslissingen en kan ik alleen maar toejuichen dat het bestuur daartoe meer hulpmiddelen krijgt aangereikt. Premisse daarbij blijft evenwel steeds dat deze hulpmiddelen ook effectief hulp bieden en niet louter de werklast van het bestuur, die reeds hoog is, verzwaart. Momenteel kan hier nog geen uitspraak over worden gedaan. Het Instrumentendecreet voorziet in een facultatieve delegatie aan de Vlaamse regering om de werkwijze, de organisatie en de procedure van de verscherpte motiveringsplicht verder te kunnen bepalen en het bestuur zo te voorzien van een methodiek en een stappenplan, en ook de rol van de actoren te verduidelijken. Een uitvoeringsbesluit zal dus voor de nodige duidelijkheid moeten zorgen. In afwachting daarvan blijf ik eerder voorzichtig.

Gebruikte bronnen en referenties

  • Ontwerp van decreet betreffende het realisatiegerichte instrumentarium, Parl. St. Vl. Parl 2019-20, nr. 194/1.
  • De instrumentgids is beschikbaar op de volgende website: https://www.instrumentencodex.be/
  • Voor een zeer kleine greep aan betwistingen die betrekking hebben op de motivering, zie bijv.: RvS 3 maart 2015, De Muer e.a.; 230.292, RvS 24 november 2015, nr. 233.013, nv NOVUS e.a.; RvS 16 maart 2017, nr. 237.669; Meurant e.a.; RvS 4 mei 2017; nr. 238.078; bvb Storm 17 e.a.; RvS 6 juli 2017; nr. 238.776; Stappaerts; RvS 26 september 2017, nr. 239.204, vzw Milieufront Omer Wattez; RvS 29 maart 2018; nr. 241.172, Westerlo; RvVb 4 februari 2020, nr. RvVb-A-1920-0510, Macours e.a.; RvVb 11 februari 2020, nr. RvVb-A-1920-0551, Bourgeois; RvVb 3 maart 2020, nr. RvVb-A-1920-0618, Van Mechelen e.a.; RvVb 16 april 2020, nr. RvVb-A-1920-0716, Boey e.a..

Vakredacteur: Sammy De Ridder

  123