Brusselse geluidsnormen

VliegtuigHet Grondwettelijk Hof heeft de nieuwe Brusselse milieuhandhavingsregeling getoetst aan diverse bepalingen van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met verschillende bepalingen van het EVRM en het BUPO. De nieuwe regeling doorstaat deze toetsing grotendeels. Dit arrest verscheen op 15 juni 2016 in het Nieuw Juridisch Weekblad (NjW) (afl. 344) samen met een korte bespreking van Luc Lavrysen. Hierna vindt u het kopje bij dit arrest van het Grondwettelijk Hof van 18 februari 2016.


1. Brussels Wetboek van inspectie, preventie, vaststelling en bestraffing van milieumisdrijven en milieuaansprakelijkheid – art. 15 – inspectie – meting vliegtuiglawaai – weersomstandigheden
2. Art. 14 Brussels Wetboek van inspectie – aanwezigheid van de persoon tegen wie het resultaat van de uitgevoerde meting kan worden aangevoerd – getuige
3. Art. 15 Brussels Wetboek van inspectie – afwezigheid van met toezicht belast personeelslid
4. Art. 2 en 31 Brussels Wetboek van inspectie – overschrijding geluidsnormen – misdrijf – vermoeden van nalatigheid – art. 6.2 EVRM – tegenbewijs
5. Art. 31 en 45 Brussels Wetboek van inspectie – strafmaat – rechterlijke marge – bestuurlijke marge – art. 12 en 14 Gw. – art. 7.1 EVRM – art. 15 BUPO
6. Art. 31 en 45 Brussels Wetboek van inspectie – strafmaat – evenredigheid
7. Art. 45 Brussels Wetboek van inspectie – gelijkheidsbeginsel – alternatieve administratieve geldboete – verzachtende omstandigheden – opschorting – uitstel
8. Art. 45 Brussels Wetboek van inspectie – gedeeltelijke vernietiging – gevolgen voor de toepassing ervan
9. Art. 42 en 47 Brussels Wetboek van inspectie – beroepen – milieucollege – Raad van State – volle rechtsmacht – art. 6 en 13 EVRM
10. Art. 53 Brussels Wetboek van inspectie – alternatieve administratieve geldboete – verjaring – art. 10 en 11 Gw.

1. De invoeging van de woorden ‘in voorkomend geval’ in art. 15 Brussels Wetboek van inspectie heeft tot doel de vermelding van de weersomstandigheden op het ogenblik van de metingen slechts aan het personeelslid op te leggen wanneer die vermelding relevant is, rekening houdend met het voorwerp van de betrokken meting van verontreiniging. Aangezien de vermelding van de weersomstandigheden relevant is voor wat betreft de metingen van geluidshinder veroorzaakt door het overvliegen van vliegtuigen boven het Gewest, moet die vermelding in het verslag staan en kunnen de woorden ‘in voorkomend geval’ in de bestreden bepaling niet in die zin worden geïnterpreteerd dat zij het personeelslid dat het verslag opstelt, de mogelijkheid zou bieden die vermelding discretionair weg te laten.

2. Gelet op het aantal luchtvaartmaatschappijen waarvan de vliegtuigen boven het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest kunnen vliegen en dus a priori geluidshinder kunnen veroorzaken die de door de Gewestregering vastgelegde normen overschrijdt, zou het totaal irrealistisch zijn te eisen dat in de nabijheid van elk van de meettoestellen een vertegenwoordiger van elk van die maatschappijen permanent aanwezig is. Zelfs al zou een dergelijke aanwezigheid kunnen worden georganiseerd, zou zij bovendien slechts weinig belang hebben aangezien de precieze bron van de gemeten geluidshinder pas achteraf bekend is, wanneer de correlatie met diverse gegevens verstrekt door Belgocontrol en BIAC is uitgevoerd. Hetzelfde geldt voor de aanwezigheid van getuigen. De bestreden bepaling heeft geen onevenredige gevolgen voor de rechten van de verdediging van de rechtsonderhorigen aangezien het contradictoire karakter van de metingen wordt verzekerd door het feit dat een afschrift van het proces-verbaal, opgesteld door de met het toezicht belaste personeelsleden, binnen tien werkdagen na de vaststelling van het misdrijf aan de in het geding gebrachte luchtvaartmaatschappijen wordt bezorgd en aangezien zij vanaf dat ogenblik de betrouwbaarheid of de geldigheid van de uitgevoerde metingen kunnen betwisten.

3. Wanneer, zoals het geval is voor de metingen van de geluidshinder veroorzaakt door het overvliegen van vliegtuigen, de meettoestellen permanent werken, is het materieel moeilijk om zeven dagen op zeven en 24 uur op 24 te voorzien in de aanwezigheid van een personeelslid naast elk registreertoestel. De afwezigheid van een personeelslid en, bijgevolg, de ontstentenis van onmiddellijke waarnemingen door een persoon van de precieze omstandigheden op het ogenblik van de opname kunnen worden gecompenseerd door de latere analyse die van de door het BIM verzamelde gegevens wordt gemaakt, door ze in verband te brengen met de door diverse organen en instellingen verstrekte gegevens.

4. Het feit rechtstreeks of onrechtstreeks geluidshinder, die de toegestane normen overschrijdt, te veroorzaken, of te laten voortduren, wordt, behoudens tegenbewijs, geacht te zijn gepleegd wegens nalatigheid vanwege de dader ervan en is een misdrijf dat strafbaar is met de sancties bepaald bij art. 31. Art. 6.2 EVRM verbiedt de Staten niet in het strafrecht vermoedens te gebruiken. Wanneer zij dat doen, moeten zij echter een afweging maken tussen het belang van wat op het spel staat en de rechten van de verdediging. Aangezien de luchtvaartmaatschappijen en hun personeelsleden professionelen zijn van wie mag worden verwacht dat zij het bestaan en de inhoud kennen van de door het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest vastgestelde geluidsnormen, is het niet onredelijk om in geval van niet-naleving van die normen een nalatigheid van hunnentwege te vermoeden. Op grond van art. 31 § 2 wordt het tegenbewijs toegelaten, wat de rechtsonderhorige de mogelijkheid biedt aan te tonen dat geen enkele nalatigheid werd begaan. Daarenboven kan hij ook de verschillende rechtvaardigingsgronden aanvoeren die zijn opgenomen in boek I Sw., zoals de noodtoestand of de dwang. Bij gebrek aan tegenbewijs wordt de conclusie van de vervolgende overheid toereikend geacht om te voldoen aan de vereisten van de bewijslast, die blijft rusten op de vervolgende overheid. De bestreden bepaling is verantwoord door de noodzaak het nuttig effect van de geluidsnormen te waarborgen, aangezien bij het ontbreken ervan het leveren van het bewijs van een inbreuk in de praktijk uiterst moeilijk of onmogelijk zou kunnen worden.

5. De beoordeling van de ernst van een misdrijf en van de strengheid waarmee het misdrijf kan worden bestraft, behoort tot de beoordelingsbevoegdheid van de bevoegde wetgever. Hij kan bijzonder zware straffen opleggen in aangelegenheden waar de misdrijven ernstig afbreuk kunnen doen aan de grondrechten van de individuen en aan de belangen van de gemeenschap. Derhalve komt het de bevoegde wetgever toe de grenzen en de bedragen vast te leggen waarbinnen de beoordelingsbevoegdheid van de rechter en die van de administratie moeten worden uitgeoefend. Het Hof zou een dergelijk systeem slechts kunnen afkeuren indien het kennelijk onredelijk zou zijn. De ordonnantiegever kan niet worden verweten dat hij het in het Gewest van kracht zijnde milieustrafrecht heeft willen rationaliseren en vereenvoudigen. Om die doelstelling te bereiken kon hij een enkele en voldoende ruime marge tussen de bovengrens en de benedengrens van de strafmaat bepalen, zowel wat de strafrechtelijke sancties als wat de alternatieve administratieve geldboetes betreft, teneinde de rechter of de administratieve overheid de mogelijkheid te bieden de straf of de alternatieve administratieve geldboete aan te passen aan de ernst van het misdrijf. Wat specifiek het misdrijf van overschrijding van de door de Regering vastgelegde geluidsnormen betreft, zijn de bestreden bepalingen tot rechtsonderhorigen gericht, die professionelen zijn en met voldoende nauwkeurigheid de ernst van het misdrijf dat zij plegen en de daarmee samenhangende zwaarte van de sanctie waaraan zij zich blootstellen, kunnen beoordelen. Daarenboven moet de keuze van de sanctie worden gemotiveerd, ofwel door de rechter, ofwel door de administratieve overheid. In dat laatste geval staat tegen de beslissing een jurisdictioneel beroep open. Bijgevolg wordt aan de rechter of de administratieve overheid geen beoordelingsbevoegdheid toegekend die de grenzen van wat het beginsel van voorzienbaarheid van de straf toelaat, zou overschrijden.

6. Het beginsel van de evenredigheid van de strafrechtelijke of administratieve sancties impliceert dat de door de rechter of door de administratieve overheid uitgesproken sanctie in een redelijke verhouding moet staan tot het misdrijf dat ermee wordt bestraft, rekening houdend met de elementen van de zaak. Dat beginsel zou door de wetgever kunnen worden geschonden indien hij aan de beoordelingsbevoegdheid van de rechter of van de administratieve overheid al te enge grenzen zou stellen die het niet mogelijk maken rekening te houden met de relevante elementen van de zaak of indien hij één enkele sanctie zou opleggen die kennelijk onevenredig is ten opzichte van de ernst van het gedrag dat hij wil bestraffen. Er kan worden aangenomen dat de specifieke kenmerken van de misdrijven inzake milieuaangelegenheden de ordonnantiegever ertoe brengen de rechter of de administratie een ruime waaier van sancties ter beschikking te stellen. De omvang van het verschil tussen de minimale bestraffing en de maximale bestraffing biedt de rechter of de administratie precies de mogelijkheid om de sanctie op te leggen die het meest passend is ten opzichte van de gepleegde inbreuk en de gevolgen ervan voor het leefmilieu, en bevordert derhalve de inachtneming van het beginsel van de evenredigheid van de straffen.

7. Wanneer de dader van eenzelfde feit op een alternatieve wijze kan worden gestraft moet er in beginsel een parallellisme bestaan tussen de maatregelen van individualisering van de straf: wanneer voor dezelfde feiten de correctionele rechtbank een boete kan opleggen die minder bedraagt dan het wettelijk minimum indien verzachtende omstandigheden aanwezig zijn of wanneer uitstel kan worden toegekend moet het niet strafgerecht, waarbij het beroep tegen de beslissing om een administratieve sanctie op te leggen aanhangig is gemaakt, in beginsel over dezelfde mogelijkheden van individualisering van de straf beschikken. De ordonnantiegever heeft met die rechtspraak rekening gehouden wat de verzachtende omstandigheden betreft. Daarentegen heeft hij de administratieve overheid die de alternatieve administratieve geldboete oplegt, de bevoegde ambtenaar of het Milieucollege niet de mogelijkheid geboden uitstel of de opschorting van de uitspraak toe te kennen. Het is redelijkerwijze verantwoord geen opschorting van de uitspraak van de veroordeling te voorzien aangezien een dergelijke maatregel moeilijk verzoenbaar is met een rechtspleging die niet voor een strafgerecht wordt gevoerd. Evenwel, de maatregel van uitstel van de tenuitvoerlegging van de straf kan de veroordeelde ertoe aanzetten zijn gedrag te wijzigen, door de dreiging om, mocht hij recidiveren, de veroordeling tot de betaling van een geldboete uit te voeren. In zoverre het niet de mogelijkheid biedt de beslissing om een alternatieve administratieve geldboete op te leggen gepaard te doen gaan met uitstel, roept artikel 45 van het Wetboek van inspectie een verschil in behandeling in het leven dat niet redelijk kan worden verantwoord.

8. Het behoort tot de beoordelingsbevoegdheid van de ordonnantiegever om te bepalen onder welke voorwaarden of op basis van welke criteria uitstel kan worden toegekend en de voorwaarden en de procedure voor de intrekking ervan vast te leggen. De gedeeltelijke vernietiging van de bestreden bepaling heeft niet tot gevolg dat die bepaling, in afwachting van een optreden van de wetgever, niet meer zou kunnen worden toegepast door de administratieve overheden of door de Raad van State wanneer zij vaststellen dat de overtredingen vaststaan, dat het bedrag van de geldboete niet onevenredig is met de ernst van de overtreding en dat er geen reden zou zijn geweest om uitstel te verlenen zelfs indien de wet in die maatregel had voorzien.

9. Art. 6 EVRM waarborgt een recht op toegang tot de rechter. Art. 13 EVRM waarborgt voor personen van wie de rechten en vrijheden vermeld in het EVRM zijn geschonden, een recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie. Het recht op toegang tot de rechter, dat een wezenlijk aspect van het recht op een eerlijk proces vormt, vereist dat een beslissing van een administratieve overheid kan worden onderworpen aan de controle a posteriori van een rechtscollege met volle rechtsmacht. Dat geldt des te meer omdat het te dezen de beslissing om een alternatieve administratieve geldboete op te leggen betreft, die als een straf in de zin van art. 6 EVRM moet worden beschouwd. Hoewel de Raad van State zijn beslissing niet in de plaats kan stellen van de beslissing van het Milieucollege en hij de alternatieve administratieve geldboete die door dat laatste is uitgesproken of bevestigd dus niet kan wijzigen, controleert hij daarentegen of zij adequaat en evenredig is. Dienaangaande kan hij rekening houden met eventuele verzachtende omstandigheden om te oordelen dat de beslissing niet correct gemotiveerd is. Evenzo gaat hij na of de beslissing op relevante bewijselementen berust. Indien hij van mening is dat de uitgesproken administratieve sanctie nietig moet worden verklaard, verwijst hij de zaak naar het Milieucollege, dat gebonden is door de motivering van het vernietigingsarrest. De Raad van State onderzoekt bij de uitoefening van zijn wettigheidstoezicht niet enkel of er sprake is van kennelijke beoordelingsfouten. Hij moet daarentegen daadwerkelijk een grondig toezicht verrichten, in rechte en in feite, van de bestreden beslissing en van de evenredigheid ervan. De loutere omstandigheid dat hij niet over een wijzigingsbevoegdheid beschikt, volstaat in die omstandigheden niet om te besluiten dat de controle die hij uitoefent, niet beantwoordt aan de vereisten van de toetsing met volle rechtsmacht.

10. Wanneer het misdrijf het voorwerp uitmaakt van strafvervolging, wordt de straf aan het eind van de procedure door de rechter uitgesproken. De beslissing van de rechter moet worden uitgesproken vóór de verjaringstermijn van vijf jaar wordt bereikt. Op die manier heeft de rechtsonderhorige binnen een termijn van vijf jaar kennis van de straf die hem wordt opgelegd. Wanneer, bij ontstentenis van strafvervolging, het misdrijf het voorwerp uitmaakt van een procedure van administratieve sanctie, moet de alternatieve administratieve geldboete binnen dezelfde termijn van vijf jaar worden uitgesproken door het Milieucollege, dat de in laatste aanleg bevoegde instantie is. Ook in dat geval heeft de rechtsonderhorige binnen een termijn van vijf jaar kennis van de straf die hem wordt opgelegd. Daaruit volgt dat in beide gevallen de straf slechts binnen een identieke termijn van vijf jaar aan de rechtsonderhorige kan worden opgelegd. Voor het overige verschillen de beide procedures aanzienlijk. Voor het instellen van het beroep tot nietigverklaring tegen een administratieve beslissing bestaat in de strafrechtspleging geen equivalent. De ordonnantiegever kon derhalve, zonder de art. 10 en 11 Gw. te schenden, erin voorzien dat het instellen van dat beroep niet ertoe kan leiden de pleger van een misdrijf waarvoor in laatste aanleg een alternatieve administratieve geldboete was opgelegd, een verjaring te laten verkrijgen.



Bron: GwH 18 februari 2016, nr. 2016/25, NjW 2016, afl. 344, 474.

De volledige tekst vindt u in het Nieuw Juridisch Weekblad (NjW). Klik hier voor meer informatie over het Nieuw Juridisch Weekblad (NjW), alsook voor de abonnementsvoorwaarden.

NjW kan ook gelezen worden op smartphone en tablet. Wie al een abonnement heeft op de papieren versie geniet van een voordeeltarief. Klik hier voor meer informatie over NjW mobiel. 

>>> Als u nu een jaarabonnement neemt op NjW ontvangt u gratis de uitspraak en de bespreking van Luc Lavrysen in pdf-formaat. Zend hiervoor een e-mail met vermelding van alle vereiste contactgegevens voor de levering en facturatie van uw abonnement naar: njw@wolterskluwer.be.

De website van NjW: www.e-njw.be

Op Jura vindt u meer rechtsleer over milieuhandhaving.

Gepubliceerd op 15-06-2016

  330