Impact van juridische instrumenten op het democratisch functioneren

TBP coverHet nieuwe themanummer van het Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht (TBP) is de geschreven neerslag van een congres dat op 8 mei 2015 plaatsvindt in Antwerpen. Naar jarenlange traditie – de teller staat inmiddels op vijf – wordt door de onderzoeksgroep Overheid & Recht van de Universiteit Antwerpen een congres georganiseerd dat als uithangbord dient voor jonge en beloftevolle doctorandi. Het thema van dit doctorandicongres luidt: “De impact van juridische instrumenten op het democratisch functioneren”.

Dit jaar is het congres de vrucht van de gezamenlijke inspanningen van doctorandi die zijn verspreid over drie Vlaamse universiteiten. Meer bepaald werden collegae van de Universiteit Gent en de Universiteit Hasselt bereid gevonden om mee hun schouders te zetten onder een project “van, voor en door doctorandi”. Vijf doctorandi uit de juridische en politieke wetenschappen werden geselecteerd om in hun pen te kruipen en een bijdrage te schrijven over een thema dat nauw verbonden is met hun doctoraatsonderwerp. Het overkoepelende thema biedt dan ook de mogelijkheid om het democratisch functioneren zowel vanuit juridisch als politicologisch perspectief te behandelen, wat een meerwaarde betekent voor sprekers en toehoorders, zeker op een ogenblik waar volop wordt ingezet op een multidisciplinaire aanpak.

Josephine De JaegereDe eerste bijdragen handelen over het democratisch functioneren op nationaal niveau. Josephine De Jaegere bespreekt het belang van inclusiviteit in een deliberatief beslissingsproces. In het theoretische luik onderzoekt de auteur op welke manier inclusiviteit, als eerste bouwsteen in dit proces, kan bijdragen aan de legitimiteit en kwaliteit van de beslissing die eruit volgt. Er wordt vastgesteld dat het wetgevingsproces, ondanks de inspanningen op het vlak van ex ante wetgevingsevaluatie, niet steeds inclusief verloopt. Verschillende factoren, zoals tijdsgebrek en de complexiteit van de materie, spelen daarbij een rol. Bovendien worden de politieke beslissingen in België vaak uitbesteed aan een besloten, elitaire groep van politici en enkele bevoorrechte stakeholders. In de bijdrage wordt geargumenteerd dat, wanneer bepaalde standpunten niet of onvoldoende aan bod kwamen, het Grondwettelijk Hof een alternatieve route kan bieden. Enerzijds kan een (her)inoverwegingneming van de standpunten van de partijen leiden tot de vaststelling van een schending van de Grondwet. Indien deze schending te wijten is aan een gebrek aan inclusiviteit in de wetgevingsprocedure, zendt dit een krachtig signaal aan de wetgever. Anderzijds krijgt de verwerende partij de kans om aan te tonen dat de bestreden norm wel degelijk redelijk te verantwoorden is. Gelet op de transparante motivering die van het Hof verwacht wordt, kan dit de verantwoording voor de bestreden norm zichtbaar maken, wanneer dit onvoldoende naar voren kwam uit de parlementaire voorbereiding. Niet alle grondwettelijke hoven verlenen echter dezelfde toegangsmogelijkheden. Een evaluatie van de institutionele incentives voor het Belgische Grondwettelijk Hof leidt tot de conclusie dat, hoewel er nog ruimte is voor verbetering, de participatiemogelijkheden voor zowel institutionele als belanghebbende actoren vrij ruim is. In het laatste onderdeel van bijdrage wordt nagegaan hoe diverse actoren tot nu toe gebruik hebben gemaakt van deze toegangsmogelijkheden. Om dit onderzoek empirisch te onderbouwen, werden alle partijen in de beroepen tot vernietiging tussen 1985-2014 gecodeerd in 10 verschillende categorieën. Er werd vastgesteld dat er zelden grote, diverse groepen naar het Hof stappen, en dat het aantal tussenkomende memories zeer beperkt is. Verschillende case studies tonen nochtans aan de participatie aan een toetsingsprocedure wel degelijk kan bijdragen aan de kwaliteit en legitimiteit van wetgeving.

Toon MoonenOok Toon Moonen behandelt het Grondwettelijk Hof. Een van de belangrijkste verantwoordelijkheden van het Hof is uitlegging geven aan de Grondwet. Dat is echter niet het exclusieve voorrecht van het Hof: ook andere institutionele spelers moeten betekenis geven aan de Grondwet wanneer ze hun taken uitvoeren. Het gaat dan in de eerste plaats om andere rechtscolleges en om de politieke staatsmachten. Het Hof maakt deel uit van een netwerk. Het Hof kan zelf de invloed ondergaan van de beslissing van anderen, maar het omgekeerde is misschien nog evidenter: het Grondwettelijk Hof beïnvloedt de andere rechtscolleges en de politieke staatsmachten bij hun uitlegging van de Grondwet. In zijn bijdrage verkent de auteur hoe die invloed op de andere hoogste rechtscolleges en op het werk van de wetgever zich kan manifesteren. Als uitgangspunt geldt de stelling dat het de voorkeur verdient dat alle instellingen die een rol spelen in de uitlegging van de Grondwet een actieve en open argumentatieve houding blijven aannemen. Een kritiekloze aanvaarding van de standpunten van het Grondwettelijk Hof zou kunnen leiden tot een verarming van het debat over de betekenis van onze fundamentele normen. Wanneer het Grondwettelijk Hof zelf ook een meegaande opstelling aanneemt, zoals het dat in een aantal gevallen doet tegenover de standpunten van de wetgever, kan het gevolg zijn dat de reflectie over de Grondwet niet de aandacht krijgt die ze verdient. De uitlegging van de Grondwet is dus een gedeelde verantwoordelijkheid.

Hierna volgt de bijdrage van Sophie Aerts, die schrijft over lokale autonomie en de rechtspositieregeling van het Vlaams gemeentepersoneel. De vraag naar de draagwijdte en de grenzen van de lokale autonomie maakt al lang het voorwerp uit van discussie. Ze is bovendien brandend actueel. Het Vlaams Regeerakkoord 2014-2019 kondigt aan dat de steden en gemeenten meer autonomie zullen krijgen wat betreft hun interne organisatie. Specifiek op het vlak van het personeelsbeleid wil de Vlaamse Regering meer vrijheidsgraden toekennen aan de gemeenten en in het bijzonder aan de grootste steden om hun plaatselijke rechtspositieregeling vorm te geven. Een eerste doelstelling van deze bijdrage is de principes die de juridische grenzen van de lokale autonomie beheersen, te verduidelijken. Deze principes past de auteur toe op de casus van de vaststelling van de rechtspositie van het overheidspersoneel. De praktijk leert ons immers dat de omvang van de lokale autonomie op dit vlak niet steeds even duidelijk is, en dat de besturen daar ook regelmatig op worden gewezen door de toezichthoudende overheid. Door het uitvaardigen van juridische normen, beperken hogere regelgevers expliciet en impliciet de beweegruimte van lokale besturen. Het is voor deze lagere overheden vaak moeilijk om in te schatten wat de concrete gevolgen van dit hoger ‘normatief referentiekader’ zijn. Wanneer zij een eigen beleid willen uittekenen, weten zij niet altijd hoe ver zij daarin mogen gaan. In dat opzicht is het van belang om te weten wat de draagwijdte is van de lokale autonomie. Daarnaast bespreekt de auteur ook een aantal knelpunten met betrekking tot de lokale autonomie inzake de rechtspositieregeling vanuit het perspectief van de Vlaamse Regering. Een belangrijke vraag is in welke mate de hogere regelgever het beginsel van de lokale autonomie moet respecteren bij het uitvaardigen van regelgeving met betrekking tot deze specifieke thematiek, maar even goed rijst de vraag naar de manier waarop de begrenzing van de lokale autonomie vorm moet krijgen. Met deze evoluties in het vooruitzicht, wilt de auteur de Vlaamse decreetgever en de Vlaamse Regering dan ook wijzen op mogelijke aandachtspunten, die worden gedestilleerd uit de principes en knelpunten van de actuele regeling.

Maaike GeuensDe overige bijdragen leggen de nadruk op het democratisch functioneren op Europees niveau. Maaike Geuens analyseert vooreerst het Europees petitierecht, de procedure voor de Europese Ombudsman en het nieuwe Europese Burgerinitiatief, dat werd ingevoerd in 2011. De auteur bespreekt de drie instrumenten afzonderlijk en besteedt aandacht aan de voor- en nadelen van elke procedure. Daarnaast wordt eveneens een systemische analyse doorgevoerd, waarbij gekeken wordt naar de meerwaarde die deze elementen samen kunnen bieden in een complex systeem, zoals de Europese Unie. Vervolgens wordt dieper ingegaan op de toekomst van de eerder vermeldde instrumenten sinds het Verdrag van Lissabon en de introductie van het burgerinitiatief.

Sarah ArrasSarah Arras onderzoekt de interactie tussen EU agentschappen en belanghebbenden bij de voorbereiding en uitvoering van EU wetgeving. EU agentschappen spelen op dit vlak een steeds grotere rol, en dit in een diversiteit aan beleidsdomeinen, gaande van voedselveiligheid en mensenrechten tot financiële markten en energie. Door de delegatie van belangrijke bevoegdheden naar deze relatief onafhankelijk opererende overheidsorganen wordt de democratische controle echter steeds indirecter. Een veelvoorkomend instrument om een dergelijk democratisch deficit te dichten is de formele en informele betrokkenheid van belanghebbenden, en in het bijzonder belangenorganisaties, niet alleen bij de activiteiten van EU agentschappen maar ook bij het werk van supranationale instellingen in het algemeen. Nauwe betrokkenheid van belanghebbenden in het beleidsproces levert echter een spanningsveld op. Enerzijds wordt verondersteld dat overleg met verschillende maatschappelijke belangen de kwaliteit van zowel het beleidsproces als de beleidsuitkomst verbetert. Anderzijds is er steeds een risico van ongelijke vertegenwoordiging en invloed van specifieke belangen. Onderzoek naar de interacties tussen EU agentschappen en belanghebbenden is tot op heden echter schaars. In deze bijdrage wordt een eerste stap gezet in de richting van theoretische en empirische kennisvorming omtrent dit fenomeen. Allereerst bespreekt de auteur de relevante conceptuele invalshoeken omtrent betrokkenheid van belanghebbenden bij autonome agentschappen in het algemeen. Vervolgens onderzoekt ze hoe EU agentschappen belanghebbenden formeel betrekken bij hun activiteiten, zowel via gesloten instrumenten zoals adviesraden als door open instrumenten zoals online consultaties. Voor elk agentschap wordt bekeken welke verplichtingen zijn vastgelegd in de constituerende verordeningen en of het agentschap vrijwillig nog aanvullende vormen van belangenvertegenwoordiging organiseert. In een tweede stap wordt geanalyseerd of een aantal institutionele kenmerken van agentschappen die gerelateerd zijn aan autonomie, ook variatie in de mate van betrokkenheid van belanghebbenden tussen agentschappen kunnen verklaren.


Bron: TBP 2015

Klik hier voor meer informatie over het Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht (TPB), alsook voor de abonnementsvoorwaarden.

Op Jura vindt u meer rechtsleer over publiekrecht. 


Gepubliceerd op 11-03-2015

  192