Eigendomsbeperking van tweedeverblijvers: proportioneel in tijden van Covid-19?

Uit De Juristenkrant nr. 408 van 29 april 2020

Wellicht betreft het verbod om naar een tweede verblijf af te reizen een proportionele eigendomsbeperking. Dat stellen de assistenten van het Instituut voor Goederenrecht van de KU Leuven. De concentratie van tweedeverblijvers op bepaalde plaatsen kan namelijk leiden tot een overbelasting van de beschikbare ziekenhuiscapaciteit en kan de naleving van de ‘social distancing’-maatregelen bemoeilijken. Het actief opsporen en terugsturen van tweedeverblijvers die al aan de kust verblijven doorstaat de toets van het legaliteits- en proportionaliteitsbeginsel daarentegen niet. Ten slotte lijkt de vraag van tweedeverblijvers tot vermindering van de belasting op hun tweede verblijf volgens de onderzoekers niet geheel ongegrond.

Gepubliceerd op 14-05-2020

Het coronavirus heeft enkele van onze vrijheden die tot voor kort als evident werden beschouwd, stevig ingeperkt. In normale tijden zouden de maatregelen botsen op allerhande mensenrechtelijke bepalingen, maar in de huidige context valt het doel van de maatregelen eenvoudig te begrijpen. Een ongecontroleerde verspreiding van het virus moet vermeden worden voor de volksgezondheid in het algemeen en de ziekenhuiscapaciteit in het bijzonder. Zelfs in tijden van crisis mogen we het recht echter niet uit het oog verliezen. In dit artikel geven we het eigendomsrecht dan ook een stem.

Eén van de meest ophefmakende maatregelen betreft het verbod om zich te verplaatsen naar een tweede verblijf. Wie de oversteek toch durft te maken, riskeert een fikse boete. Daarnaast worden tweedeverblijvers die al ter plaatse zijn in verschillende gemeenten opgespoord en gedwongen hun verblijfplaats te verlaten. De vraag rijst of dat verzoenbaar is met de in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM neergelegde bescherming van het eigendomsrecht. Verder is het interessant om kort in te gaan op de fiscaalrechtelijke implicaties van het verbod.

kust
foto Dieter De Wulf

Wettelijke grondslag

Het verbod om zich naar zijn of haar tweede verblijfplaats te begeven, vindt zijn grondslag in artikel 7 juncto artikel 8 van het ministerieel besluit van 18 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus Covid-19 te beperken (BS 18 maart 2020). De artikelen werden integraal overgenomen in een gewijzigde versie van het mb van 23 maart 2020, op zijn beurt gewijzigd door het mb van 17 april 2020 (BS 17 april 2020, bij schrijven de meest recente wettekst). Volgens artikel 7 mb zijn niet-essentiële reizen vanuit België verboden. Het is duidelijk dat elke ‘reis’ naar eender welk tweede verblijf - aan de kust of elders - onder dat verbod valt. Verder bepaalt artikel 8, lid 1 mb dat personen thuis moeten blijven en het verboden is zich op de openbare weg en in openbare plaatsen te bevinden, behalve in geval van noodzakelijkheid en omwille van dringende redenen, die op niet-limitatieve wijze worden opgesomd. Het afreizen naar een tweede verblijf veronderstelt onvermijdelijk het verlaten van het huis en het zich begeven op de openbare weg, terwijl het op zichzelf niet onder één van de genoemde uitzonderingen valt. Op grond van deze bepalingen kunnen de politiediensten, belast met de controle van de naleving van het besluit, dan ook rechtmatig burgers op weg naar hun tweede verblijf tegenhouden, terugsturen en beboeten (artikel 10 en 11 mb).

Wat dan met de actieve opsporing en verdrijving van tweedeverblijvers die al ter plaatse zijn? De wettelijke grondslag daarvan is onduidelijk. Bij gebrek aan een verplaatsing, komt artikel 7 niet in aanmerking. Evenmin begeeft men zich - wanneer men al ter plaatse is - op de openbare weg of in openbare plaatsen zoals verboden door artikel 8. De vraag rijst dan ook of het terugsturen van tweedeverblijvers niet in strijd is met de bepalingen en ratio van het mb. Dat geldt des te meer voor zij die al voor de aankondiging van de maatregelen in hun tweede verblijf aanwezig waren. Door de terugkeer naar de eerste verblijfplaats begeeft men zich op de openbare weg zonder noodzakelijke en dringende redenen en wordt een niet-essentiële verplaatsing uitgelokt. Dat schendt bijgevolg de artikelen 7 en 8.

'Thuis'

Een tweede onzekerheid betreft de interpretatie van artikel 8 dat bepaalt dat personen thuis moeten blijven. Het begrip ‘thuis’ is evenwel niet gedefinieerd. Wellicht wordt dat in enge zin geïnterpreteerd (de plaats waar men zijn inschrijving in het bevolkingsregister heeft). Dat lijkt ook de enige manier om effectief te controleren of iemand in zijn of haar eerste of tweede woonst verblijft. Een merkwaardige kanttekening daarbij is dat sommige zogenaamde tweedeverblijvers - vaak om fiscale redenen - gedomicilieerd zijn aan de kust, ondanks het feit dat zij er in werkelijkheid niet verblijven. Als men de lijn consequent doortrekt, zouden zij vanuit het binnenland moeten terugkeren naar de kust. Bij gebrek aan definiëring in het mb kan bovendien een tweede verblijf ook kwalificeren als een ‘thuis’, minstens in de ruime zin van het woord, zodat niet noodzakelijk een schending van artikel 8 voorligt. Merk ook op dat de gedwongen terugkeer naar de eerste verblijfplaats niet terug te vinden is bij de mogelijke sancties, gekoppeld aan de schending van de in het mb opgenomen maatregelen (artikelen 10 en 11).

Ten slotte rijst de vraag naar uitzonderingen op het algemeen verbod. Afgezien van eventuele bewijsproblemen, lijkt het niet-limitatieve karakter van de opsomming van noodzakelijkheid en dringende redenen in artikel 8 daar ruimte voor te bieden. Als men, zoals artikel 8 aangeeft, zich mag verplaatsen om bijstand en zorgen te bieden aan oudere personen, minderjarigen, personen met een handicap en kwetsbare personen, dan lijkt het bijvoorbeeld ook geoorloofd om zich te verplaatsen naar een tweede verblijf om het risico op besmetting van die personen te verkleinen. Men denke daarbij aan het politiebezoek dat sp.a-voorzitter Rousseau kreeg in het kustappartement van zijn vader, weliswaar de hoofdverblijfplaats van laatstgenoemde (hij verbleef daar omdat zijn moeder als kankerpatiënt tot de risicogroep behoort).

Proportioneel?

Een volgende vraag is hoe we de maatregelen kunnen kaderen binnen artikel 1 Eerste Protocol EVRM. Die bepaling houdt drie eigendomsbeschermingsnormen in: een algemene bescherming (eerste zin, lid 1), een bescherming tegen onteigening (tweede zin, lid 1) en een bescherming tegen gebruiksreglementering (lid 2). Bij toepassing van de bepaling wordt klassiek eerst getoetst of de tweede of derde norm van toepassing is. Zo niet, dan valt men terug op de algemene norm. Van de maatregelen kan worden verdedigd dat zij een eigendomsreglementering zijn in de zin van de derde norm: het mb reglementeert en beperkt het gebruik en genot van het eigendomsrecht van de eigenaar van een tweede verblijf. Als men niet zou aanvaarden dat het om een eigendomsbeperking in de zin van lid 2 gaat, dan vallen de maatregelen alsnog zeker onder de algemene eerste norm. Het gaat dus wel degelijk om een inmenging in het private eigendomsrecht.

Beperkingen van het eigendomsrecht zijn echter niet ipso facto onrechtmatig. Zij kunnen op diverse gronden gerechtvaardigd worden. Daartoe moet voldaan zijn aan drie voorwaarden: de beperking heeft een wettelijke grondslag (legaliteitsbeginsel); dient het algemeen belang (finaliteitsbeginsel) en is proportioneel in het licht van het vooropgestelde doel (proportionaliteitsbeginsel). Aan de hand van die beginselen wordt hieronder beoordeeld of de coronamaatregelen al dan niet een geoorloofde beperking van het eigendomsrecht vormen.

Het verbod op een verplaatsing naar een tweede verblijf voldoet ten eerste aan het legaliteitsbeginsel, aangezien het zijn grondslag vindt in het mb, wat een wet is in de materiële betekenis. Ten tweede lijkt ook aan het finaliteitsbeginsel voldaan: de strijd tegen het coronavirus geldt zonder twijfel als een doelstelling van algemeen belang. Ten derde rijst de vraag naar de proportionaliteit van de maatregel. Daartoe is een billijk evenwicht tussen de maatregel en het daarmee nagestreefde doel vereist. Dat verregaande maatregelen genomen moeten worden tegen het coronavirus, staat buiten kijf, maar men kan zich afvragen of de maatregel proportioneel is. Centraal in de strijd tegen het coronavirus staat het beperken van fysiek contact tussen burgers, zodat het virus zich niet verder kan verspreiden. Vanuit die optiek lijkt het alvast redelijk om in bepaalde gevallen verplaatsingen te beperken en te verbieden. Hoewel een verplaatsing an sich niet het overdragen van het virus tot gevolg heeft, verhoogt een toestroom van tweedeverblijvers op bepaalde plaatsen het risico op de schending van de social distance-maatregelen. Daarnaast wordt dikwijls aangehaald dat de ziekenhuiscapaciteit niet berekend is op het aantal tweedeverblijvers en daardoor snel overbelast zou raken. Alhoewel dat argument door sommige wetenschappers ontkracht wordt, doet het geen afbreuk aan de verantwoordelijkheidszin die men van elke burger in deze uitzonderlijke tijden mag verwachten. Er van uitgaande dat de aangehaalde redenen inhoudelijk gegrond zijn, kunnen we voorzichtig stellen dat de maatregel de proportionaliteitstoets mogelijks doorstaat. Daarbij komt nog – gelet op de uitzonderlijke situatie - dat aan de overheid waarschijnlijk een ruimere marge wordt gegeven, al komt het de rechter toe om daar finaal over te oordelen. Enige bedenking daarbij is dat de burger vóór de afkondiging van het verbod de keuze had moeten krijgen waar men liefst wou verblijven, zoals studenten die mogelijkheid wel kregen.

Over de actieve opsporing en verdrijving van tweedeverblijvers die al ter plaatse waren, bestaat meer discussie. Naast het gebrek aan een wettelijke grondslag, lijkt ook de volksgezondheid niet gebaat bij die maatregel omdat men net een extra onnodige verplaatsing uitlokt. Bovendien kunnen er veel vraagtekens geplaatst worden bij de rigoureuze manier waarmee de maatregel afgedwongen wordt. Zo worden in sommige gemeenten grootschalige politiecontroles op touw gezet, ‘huisbezoeken’ uitgevoerd en drones met warmtecamera’s ingezet… De proportionaliteit van die maatregel – die tweedeverblijvers als het ware postuleert als opgejaagd wild – is op alle fronten ver te zoeken. Dat andere gemeenten dan weer uitdrukkelijk kiezen om niets te ondernemen werkt bovendien rechtsonzekerheid in de hand.

Belastingen

Ten slotte rijzen ook enkele fiscale vraagtekens bij de maatregelen. De pers berichtte dat verschillende tweedeverblijvers een belastingverlaging eisen van de kustgemeenten. Ze eisen een korting per maand dat ze niet in hun buitenverblijf kunnen. Burgemeester van Oostende Tommelein (Open Vld) kaatste de bal terug. Hij argumenteerde dat inwoners van Oostende ook niet naar containerparken, speeltuinen en zwembaden kunnen gaan waarvoor ze eveneens belasting betalen. Uiteraard ligt daar een gevoelig verschil in het type belasting. Is het argument van de tweedeverblijvers gerechtvaardigd? Zo ja, op welke rechtsgrond kunnen zij zich beroepen?

Een eigenaar van een tweede verblijf is in België potentieel aan drie verschillende belastingen onderworpen: de onroerende voorheffing (1); een aanslag voor lokale belastingen afhankelijk (en ten voordele) van de gemeente en/of provincie waar het onroerend goed is gelegen (2); en een belasting op grond van de belastingaangifte voor de personenbelasting (3). Die laatste blijft hier verder buiten beschouwing.

Eigenaars aan wie het gebruik van tweede verblijven ontzegd wordt, kunnen zich onrechtvaardig behandeld voelen aangezien ze nog steeds verplicht worden tot (volledige) betaling van de belasting op tweede verblijven en de onroerende voorheffing. De provincie West-Vlaanderen heft een jaarlijkse belasting op tweede verblijven (bij besluit van 5 maart 2020 vastgesteld op 126 euro per verblijf). Dat besluit lijkt geen ruimte te laten voor een proportionele vermindering bij onbruik van het verblijf buiten de wil van de eigenaar om. Ook bepaalde (kust)gemeenten belasten specifiek tweede verblijven. Het precieze systeem verschilt per gemeente, al lijken de systemen sterk op dat van de provinciale belasting. Enkele gemeenten laten verminderingen op de belasting toe, waarbij ze overmacht of onmogelijkheid om het zakelijk recht op het goed uit te oefenen door onvoorziene omstandigheden aanhalen als mogelijke grondslag. Het is aan de belastingplichtige om de vermindering aan te vragen. Wetende dat de belasting kan oplopen tot 1.000 euro per jaar, zou dat, vermeerderd met de provinciale belasting, neerkomen op ruim 90 euro per maand. De provincie lijkt geen vermindering toe te staan, terwijl gemeenten er elk hun eigen beleid op nahouden. De gemeente Knokke-Heist deelde als compensatie alvast een waardebon van 200 euro uit aan alle tweedeverblijvers, bruikbaar bij lokale handelaars.

Verder gaat de vergelijking van Tommelein inhoudelijk niet op. De diensten die hij aanhaalt, worden gefinancierd uit de algemene gemeentekas. Behoudens in geval van een retributie, betaalt de burger nooit specifiek voor het gebruik van het containerpark, het de speeltuin of het zwembad. De meeste belastingen die een gemeente heft, worden dus niet beïnvloed door deze crisis. De belasting op tweede verblijven is daarentegen een belasting specifiek ten laste van personen met een zakelijk recht op een onroerend goed waar zij hun domicilie niet hebben. Welnu, als dat zakelijk recht van overheidswege inhoudelijk zodanig wordt ingeperkt dat men van een (tijdelijke) uitholling kan spreken, dan kan men zeker beargumenteren dat de voorwaarden voor het heffen van de belasting niet langer vervuld zijn.

De onroerende voorheffing wordt berekend op de geschatte netto huuropbrengst. Het belastbaar onroerend inkomen is het geïndexeerde kadastraal inkomen (coëfficiënt voor 2020: 1,8492, circ. nr. 2020/C/18 van 22 januari 2020). Daarop wordt een belasting van principieel 3,97 procent (artikel 2.4.1.0.1. Vlaamse codex fiscaliteit (VCF)) geheven, te verhogen met de opcentiemen voor de gemeente en provincie waar het goed gelegen is. Luidens artikel 2.1.5.0.2. VCF kan die onroerende voorheffing echter proportioneel worden verminderd, of zelfs kwijtgescholden, overeenkomstig artikel 15 WIB ‘92. De meeste tweede verblijven zullen echter niet voldoen aan de voorwaarden uit dit artikel: het moet immers ofwel om een onbemeubeld onroerend goed gaan dat minstens 90 dagen volstrekt niet gebruikt kon worden of geen opbrengsten heeft opgebracht, ofwel om een onroerend goed waarvan een gedeelte dat minstens 25 procent van de waarde van het kadastraal inkomen vertegenwoordigt, is vernietigd.

Op fiscaalrechtelijk vlak kan de tweedeverblijver dus beargumenteren dat hij (minstens) recht heeft op vermindering van de belasting op het tweede verblijf. Die mogelijkheid voorziet de wetgever, met uitzondering van enkele gemeenten, niet. Als gemeenten en provincies hier zelf niet aan tegemoet komen, is de kans reëel dat de rechter de redenering van de tweedeverblijvers zal volgen.

 

Alexander Appelmans, Sander Baeyens, Ghijsbrecht Degeest, Marie-Laure Degroote, Bram Maeschaelck en Benjamin Verheye zijn assistenten bij het Instituut Goederenrecht van de KU Leuven. Ze schreven de tekst in eigen naam.

  5250