'Beleidsplannen van korpschefs bleven te vaak dode letter'

PHOTONEWS_10466780-030 hrj.jpgDe Hoge Raad voor de Justitie is na een audit niet mals voor de inhoud van de beleidsplannen van de uittredende korpschefs in de vroegere 27 rechtbanken van eerste aanleg. Ook aan de uitvoering van die plannen schort een en ander, zo stelt de Hoge Raad vast: 'Ze worden als een loutere verplichting gezien waaraan men moet voldoen om te kunnen worden benoemd , is het harde oordeel.' Gewezen magistraat Jan Nolf spaart op zijn beurt in De Juristenkrant de kritiek op de Hoge Raad niet. 'De HRJ zegt eigenlijk dat hij destijds voordrachten deed op basis van gebrekkige beleidsplannen. Hij had in bepaalde omstandigheden perfect kunnen beslissen om niet voor te dragen.' Advocaat Hugo Lamon, zelf oud-lid van de Hoge Raad, is wel positief. De audit is volgens hem nuttig, omdat die wijst op het onvolmaakte van de huidige situatie, en de techniek van de audit precies de mogelijkheid biedt om daar samen met de betrokkenen aan te werken. 'De kritiek van Jan Nolf toont dat er een grote nood is aan ondersteuning bij magistraten.' 

[Dit artikel verscheen in De Juristenkrant nr. 288] 

Bart Nelissen

Naast een evaluatie van de beleidsplannen van de rechtbankvoorzitters analyseerde de Verenigde Advies- en Onderzoekscommissie van de Hoge Raad voor de Justitie hoe de uittredende korpschefs ze in de praktijk brachten. Daarvoor werd het COSO-model toegepast (dat werd in Amerikaanse accounting-middens ontwikkeld na verscheidene boekhoudschandalen). De Commissie nodigde de korpschefs op een openingsmeeting uit, waarin de werkwijze uit de doeken werd gedaan. De Commissie nam zich voor, zo stelt het rapport, 'om de leidinggevenden binnen de rechtbanken te sensibiliseren over de noodzaak aan een systeem van interne beheersing binnen hun entiteit'. Ook werden enkele best practices uitgelicht.

Onderontwikkelde risicobeheersing
In het zeven pagina s tellende document - een gecondenseerde tekst met 17 vaststellingen en evenveel aanbevelingen - constateert de Hoge Raad onder meer dat 'de beheersingsomgeving in de rechtbanken weinig of niet ontwikkeld is'. Evenmin is er vertrouwdheid met het begrip 'interne beheersing in bedrijfskundige zin'. Het onderzoek van de beleidsplannen leert dat zij over het algemeen onaangepast waren. Niet enkel is er sprake van onduidelijk geformuleerde doelstellingen, die nu eens te vaag en dan weer te gedetailleerd zijn, daarnaast maakt maar vier procent van de beleidsplannen melding van de nood aan 'organisatiebrede risicoanalyse' en geen enkel beleidsplan bracht het risico op fraude ter sprake. De HRJ roept de rechtbanken dan ook op tot vooruitziendheid: 'Wanneer men tijdig wil anticiperen op eventuele gebeurtenissen die de doelstellingen van de organisatie zouden kunnen bedreigen, is het noodzakelijk dat tijdig en voorafgaand aandacht wordt geschonken aan het in kaart brengen van deze mogelijke bedreigingen.'

Het eigenlijke auditrapport werd aan de rechtbanken bezorgd en is niet toegankelijk voor het publiek, in tegenstelling tot de verslagen naar aanleiding van bijzondere onderzoeken. Het besluit van de synthesenota is echter niet mis te verstaan: de Hoge Raad acht de geesten nog onvoldoende rijp. 'De huidige organisatie is eigenlijk nog niet klaar voor de implementatie van een volledig uitgebouwd intern beheersingssysteem.'
Nog volgens het rapport moet de rechterlijke organisatie werk maken van de uitvoering van een systeem van interne beheersing volgens een internationaal erkend raamwerk, waarbij die interne beheersing een centrale rol speelt in de organisatiecultuur. Ze komt volgens de Hoge Raad neer op 'het faciliteren van het bereiken van de doelstellingen van de organisatie'. In dezelfde voetnoot verneemt de lezer dat '[d]e organisatie dit doet door het beheersen van de mogelijke obstakels die ervoor kunnen zorgen dat deze doelstellingen niet worden gehaald. Deze obstakels noemen we risico's.'

Noodzakelijk kwaad
Opvallend is de vaststelling dat nagenoeg geen enkele rechtbank actief gebruik maakte van de onderzochte beleidsplannen. In bepaald onzachte bewoordingen schrijft de HRJ dan ook dat '[t]ijdens de audit is gebleken dat [de plannen] te veel worden gezien als een loutere verplichting waaraan men moet voldoen om te kunnen worden benoemd. Ze worden niet of onvoldoende actief gebruikt als instrument voor het beleid en beheer van de rechtbanken'. Niet alleen ontbreekt het aan gepaste aandacht voor strategische planning en strategische en operationele doelstellingen, bovendien blijken de plannen naar het oordeel van de Hoge Raad meestal een statisch gegeven en onvoldoende aangepast aan de realiteit. Opnieuw liegt de conclusie er niet om: 'Het beleidsplan als instrument [is] momenteel niet effectief en mist zijn doel.' De Hoge Raad betreurt voorts dat het bij de korpschefs ontbreekt aan een reële globale visie op justitie of een eigen visie op hun gerechtelijke entiteit. 'Vaak zijn de doelstellingen geformuleerd vanuit louter persoonlijke ervaring en aanvoelen', luidt het.
Desondanks zet de HRJ het gedeelde karakter van de verantwoordelijkheid in de verf: onaangepaste wetgeving, onvoldoende middelen en weinig zeggenschap over de beschikbare middelen zijn even grote struikelblokken. De Hoge Raad wijst op de schaalvergroting van de gerechtelijke hervorming, die een goed functionerend intern beheersingssysteem onontbeerlijk maakt, maar evenzeer de omstandigheden creeërt om dat mogelijk te maken.
In zijn syntheseverslag laakt de Hoge Raad bovendien dat meer dan de helft van de rechtbanken gedeeltelijk of geen toepassing maakte van artikel 770 Ger. W, dat nochtans strikte termijnen oplegt voor het beraad, én meldingsplichten voor wie de termijnen veronachtzaamt. De HRJ stelt vast hoe bijna driekwart van de rechtbanken slechts zelden de wettelijk bepaalde sancties aan een miskenning van die voorschriften koppelt en betreurt dat meerdere geauditeerden de wet dus niet volgen.

De HRJ doet meerdere voorstellen om de vooropgestelde organisatiecultuur te bewerkstelligen. Zo drukt de Raad het management van de rechterlijke organisatie op het hart te voorzien in 'duidelijk uitgeschreven procedures, draaiboeken, processen, met oog voor de interne beheersing en gebruik en toezicht door derden'.
Ondanks de bij momenten bezorgde toon verheugt de Hoge Raad er zich over dat meer dan driekwart van de beleidsplannen aangeeft grote waarde te hechten aan integriteit en ethische waarden. Toch ontbreekt volgens de Hoge Raad ook hier vaak een plan van aanpak over hoe men een en ander wil bevorderen en garanderen.
Hoopgevend acht de Raad daarnaast dat een kleine zestig procent van de plannen de ontwikkeling van de competenties van het personeel in de verf zet als doelstelling. Even verderop in de tekst suggereert de lijst met best practices dat het gebruik van werkings- en boordtabellen navolging verdient. Daarmee kan men respectievelijk het beleidsplan en de organisatie opvolgen.
Een eventuele ISO-9001-certificering voor een gedeelte van de organisatie kan eveneens op goedkeuring rekenen. Ook de door sommigen voorgenomen ontwikkeling van een specifieke procedure voor megazaken krijgt de instemming van de HRJ. Tot slot ziet de Raad heil in 'het afsluiten van protocollen met de belangrijke actoren in de procedure', maar wederom staat de beheersing van risico s centraal. Het lijstje na te volgen praktijken eindigt met een jaarlijkse bevraging van balie en parket.

'WVV-jan nolf-001 comp.jpgAbracadabra'
'Zelden zoveel abracadabra gelezen in één document', reageert justitiewatcher Jan Nolf op de synthese van de audit. Hij neemt het niet dat de Hoge Raad een gebrek aan visie ontwaart in de beoordeelde beleidsplannen, maar daar op zijn beurt weinig inhoud tegenover plaatst: 'Van de HRJ mogen we bovenal een visie op justitie verwachten: participatie, interne democratie, ethiek enzovoort. Deze tekst lijkt wel gecopy-pastete fabriekslectuur van Coca-Cola. Ik vraag me af wie deze keer de ghostwriter is geweest. Blijkbaar zit er een mini-ambtenarij achter de HRJ die in staat is om zo goed als volkomen zelfstandige producten te produceren die de HRJ vervolgens als gesneden brood kan uitdelen.'
'Is de HRJ nog baas in eigen huis?', vraagt Nolf zich af. De ere-vrederechter maakt zich grote zorgen over de democratische legitimiteit van de Hoge Raad: 'Men wordt afhankelijk van een kennelijk door externe consultants geproduceerd discours dat men niet meer in de hand heeft', zo klinkt het nog. 'Wie aantoonbaar succesvol een Coca-Cola-vestiging leidt, lijkt tegenwoordig zijn of haar kandidatuur te kunnen stellen voor korpschef. De frisdrankgigant heeft alvast het ISO-certificaat, zowaar een best practice volgens de HRJ', vervolgt Nolf niet zonder ironie.

'Een bedrijf is geen democratie, maar justitie hoort net wél op principes van dialoog en wederzijds respect te zijn gebaseerd. Hier zien we integendeel de ultieme bureaucratische standaardisering. Daarvan weten we al langer dat ze een nepgarantie is voor elk goed functioneren.' Het zit de gewezen vrederechter duidelijk hoog. Zo kwalificeert hij de synthese als een 'akte van zelfbeschuldiging': 'De HRJ zegt eigenlijk dat hij destijds voordrachten deed op basis van nu gebrekkig bevonden beleidsplannen, die bovendien vaak dode letter zijn gebleven. De HRJ had in bepaalde omstandigheden, zoals diegene die ze nu duiden in hun audit, perfect kunnen beslissen om niet voor te dragen. Tegenwoordig draagt de Hoge Raad mensen voor om functies in te vullen waaraan nog meer macht is gekoppeld. Dit alles stemt allerminst gerust.'
Inzage in de specifieke verslagen per rechtbank blijkt niet mogelijk. Ook de beleidsplannen van de onlangs voorgedragen korpschefs zijn niet beschikbaar. Dat laatste blijkt eveneens een doorn in Nolfs oog: 'De Hoge Raad vindt dat de wet op de openbaarheid van bestuur niet op hem van toepassing is. Waarom publiceert men die niet op de website van de rechtbank? Justitie is toch een openbare dienst? Papier vullen met grote frasen is één zaak, die teksten afrekenbaar concretiseren en publiek verantwoordelijkheid nemen een andere. Dat blijft volledig achterwege.' Nolf grijpt naar het woord 'aankondigingspolitiek': 'Die plannen komen eerder neer op ronkende verklaringen binnenskamers om verkozen of benoemd te geraken en eens de verkiezingen voorbij zijn, ligt dat in de kast, alsof dat vanzelf gaat werken.' Hij roept de Hoge Raad op om de hand in eigen boezem te steken: 'Zijn die 17 aanbevelingen op hun beurt concreet uitgewerkt? Mag men wel verwachten van de kandidaten dat ze de Deocodex (Nolf doelt hier schertsend op de Belgische Gids voor de magistraten, red.) en het COSO-plan heruitvinden?'

Na enige tragiek in het optreden van de HRJ te hebben bespeurd - 'Ze hebben aangedrongen op massa s papierwerk, en vervolgens zijn ze verbaasd dat het niet volgens de papieren normen verloopt' - herneemt Nolf een meer algemene verzuchting: 'Het probleem van justitie is de hiërarchie. Ook hier komt wederom een versterkte hiërarchie uit de verf in plaats van een versterkt samenwerkingsverband en - een woord dat in de audit verrassend afwezig blijkt - teamwork.' Toch is Nolf zich bewust van de grenzen aan democratisering binnen justitie: 'Uiteraard moet het geen praatbarak worden, maar men heeft wél met magistraten te doen, met volwassenen. Dat men wederom bevoogdt, betuttelt en tegenwoordig zelfs over werknemers en personeelsleden spreekt, verontrust ten zeerste.'
De kritiek van Nolf komt neer op een dubbel verwijt: 'De Hoge Raad neemt zijn verantwoordelijkheid niet op - ze hadden bijvoorbeeld een voordracht kunnen weigeren - en tegelijk treedt hij buiten zijn verantwoordelijkheid, door aan te bieden om workshops te geven (op pagina 5 onderaan van het document, red.). De HRJ moet deugdelijk selecteren en desgevallend niet voordragen, maar neen: ze maken producten waarvan ze de gebrekkigheid kennen, en om hun garantieplicht te honoreren gaan ze naverkoop organiseren. Daardoor bemoeit de HRJ zich met het veldwerk terwijl daar andere instellingen voor bestaan, zoals het IGO dat opgericht werd om opleidingen te organiseren.'

Bij de Hoge Raad klinkt het dat ze slechts pistes onderzoeken. 'De HRJ is momenteel bezig met de verdere exploratie van de aangehaalde initiatieven. Bij een verdere uitwerking zal naar goede gewoonte de nodige zorg worden besteed aan het respecteren van de respectieve bevoegdheden', aldus woordvoerder Stefaan Anrys. Maar Nolf vreest dat meer algemeen (de kwaliteit van) de rechtspraak in de verdrukking dreigt te komen: 'Hoe kunnen we verwachten dat rechters zich assertief kunnen opstellen tegenover een batterij aan advocaten als diezelfde magistraten verondersteld worden onderdanig te zijn aan een quasi-militaire bevelstructuur? Justitie dreigt middelmatig te worden en niet opgewassen tegen een advocatuur die vaak wél erg streng selecteert'. Ook de sterke nadruk op beheersing(ssystemen) en risicoaversie storen Nolf mateloos: 'Het woord komt tientallen keren voor. Dat is een haast dwangmatig gebruik dat wijst op een specifieke état d'esprit. Men bekent ongewild schatplichtig te zijn aan een benadering die zeer verontrustend is, precies door haar technocratische enggeestigheid. Van echte verantwoordelijkheid is er volgens de voormalige magistraat nauwelijks sprake: 'Rechters staan onder voogdij, maar ze worden niet aangesproken, tenzij op een puur bureaucratische manier. Het zijn als het ware verwende minderjarigen', klinkt het nog.

Toch is bureaucratisch handelen volgens de justitiewatcher niet per se nadelig: 'Zo'n aanpak kan op de griffies goede diensten bewijzen, maar ook daar moet de hoofdgriffier de ruimte krijgen om dat te runnen.' De magistratuur werkt volgens Nolf echter volgens een verschillende logica: 'De idee om van de korpschef een 'super-hoofdgriffier' te maken, daar geloof ik niet in.' Debat en risicobereidheid zijn ook binnen justitie onontbeerlijk, benadrukt hij: 'De essentie van het rechtersambt is nog altijd rechtspreken. Een vonnis maken is in debat gaan, ook met zichzelf. Hoe je als rechter werkt en functioneert is noodzakelijk permanent voorwerp van discussie. Dat wordt nu dood gesteriliseerd.' De gewezen magistraat legt de link met onbesuisd antibiotica voorschrijven: 'Men komt daar in medische middens van terug, maar bij justitie intensiveert men een al even noodlottige aanpak.' Nolf legt een tweede link met de zorgverstrekking: 'Met dat pseudo-management is het niet te verwonderen dat uit het verkiezingsonderzoek van de VRT - FOTO14 - blijkt dat justitie qua vertrouwen nauwelijks - horresco referens - boven de banken scoort (respectievelijk 22 en 18 procent), tegenover 75 procent voor de medische sector. Justitie is nochtans ook een 'zorg-sector'.'

Alvast op één punt - de lotgevallen van artikel 770 gerechtelijk wetboek - zijn Nolf en de Hoge Raad het wél eens. Ook Jan Nolf zag graag een herwaardering van de instrumenten die het gerechtelijk wetboek nu al bevat. Die komen volgens hem echter (verder) onder druk te staan: 'Die managementinstructies dreigen een procedureboek-bis te worden en dat kan ook voor het inhoudelijke bepalend zijn. Hij brengt dat in verband met de werksfeer: Het zal alleszins de stijl van het beleid determineren, want de controle en beheersing die ze opleggen is piramidaal, top-down. Manieren om te participeren in het productieproces ontbreken nagenoeg. Van een echte bottom-up benadering wederom geen spoor.'

Jan Nolf ziet de toekomst van de Hoge Raad somber in: 'In het licht van het gevoerde benoemingsbeleid is deze audit het ultieme bewijs dat de HRJ in zijn huidige vorm niet houdbaar is. Hij kan het eigen benoemingswerk niet objectief onderzoeken: er bestaan daarvoor intern geen waterdichte schotten.'
Bij de Hoge Raad benadrukt Stefaan Anrys evenwel dat de audit vooral gelezen moet worden in opbouwende zin: 'De kernboodschap van de audit is positief. De hervorming kan verschillende opportuniteiten bieden voor de uitbouw van een systeem van interne beheersing. De HRJ is van oordeel dat een projectmatige en gefaseerde aanpak van de uitbouw de meest aangewezen aanpak is, samen met een uniform en evenwichtig systeem van interne beheersing binnen iedere gerechtelijke entiteit en binnen de rechterlijke organisatie als geheel.' Op de bemerking dat men de synthese kan lezen als een impliciet verwijt aan de vorige benoemings- en aanwijzingscommissie wenste de Hoge Raad niet te reageren.

'Nuttig'
_MG_5386 hugo lamon comp.jpgAdvocaat Hugo Lamon, die justitie kritisch volgt en overigens in het verleden zelf lid was van de advies-en onderzoekscommissie van de Hoge Raad, gaat niet akkoord met de kritiek van Nolf. 'Jan Nolf verwoordt zeker wel wat er bij een aantal magistraten leeft, al zullen zij dat zelf niet zo cassant verwoorden. De reactie van Nolf is bijzonder interessant, precies omdat hij met zijn opmerkingen bewijst dat hij tot een oude generatie magistraten behoort die niets begrijpen over waar moderne justitie voor moet staan. Ze leven nog in een ivoren toren waarin de magistraten zonder enige maatschappelijke verantwoording hun zin doen. Human resourcesbeleid, management en integrale kwaliteitszorg zijn voor hen abracadabra om het met de woorden van Nolf zelf te zeggen. Dat is voor hen iets voor bedrijven als Coca-Cola. Ze vergeten dat die managamenttechnieken niet enkel gemeengoed zijn in het bedrijfsleven, maar ook in alle overheidsadministraties. Maar dus niet bij justitie.'

Lamon vindt daarom de audit van de Hoge Raad nuttig, omdat die volgens hem wijst op het onvolmaakte van de huidige situatie, en de techniek van de audit precies de mogelijkheid biedt om daar samen met de betrokkenen aan te werken, om er zo voor te zorgen dat die beleidsplannen meer zijn dan een vodje papier. En Lamon vervolgt: 'Als je de commentaren van de Nolfen van deze wereld leest, zie je wel dat er een grote nood is aan ondersteuning. Sommigen bij justitie zien modern personeelsbeleid als een abracadabra van de planeet Mars, maar ze lijken zelf niet te beseffen dat justitie op een andere planeet leeft. Er zijn nu al beleidsplannen en soms wordt er al eens intern over gediscussieerd, maar het is natuurlijk onvoldoende.' Hij vindt ook dat de kritiek van Jan Nolf in perspectief moet worden geplaatst: 'Ik hoed mij altijd voor mensen die pas kritisch worden wanneer ze met pensioen gaan. Natuurlijk is de werking van de Hoge Raad onvolmaakt, maar ik neem aan dat ook Jan Nolf niet terug wil naar de tijd dat de enige benoemings- en bevorderingsvoorwaarde de juiste partijkaart was of een engagement in een politieke partij?', zo eindigt een kritische Lamon.

(De auteur is praktijkassistent en doctoreert aan de KU Leuven)

http://www.csj.be/sites/5023.b.fedimbo.belgium.be/files/press_publications/audit-20032014-nl.pdf

Gepubliceerd op 24-04-2014

  129