Le droit face à l’urgence climatique

Interview de Charles-Hubert Born

Le réchauffement du climat est devenu une préoccupation majeure de la société, tant il se manifeste de façon dramatique dans toutes les parties du monde. Il y a urgence d’agir en vue de réduire drastiquement les émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial tant les risques sociaux, économiques, politiques et environnementaux sont considérables, comme l’a mis en évidence le GIEC dans son dernier rapport en 2018. Certaines études récentes ont montré qu’il existe un réel risque d’emballement climatique qui conduirait la Terre sur des trajectoires de réchauffement de 3,5 à 5° C d’ici 2100, aux conséquences à peine imaginables. Cette crise climatique présente des spécificités, en ce qu’elle est planétaire, d’origine multisectorielle, irréversible et étroitement liée à notre modèle économique global. Y répondre efficacement nécessite une transformation radicale et rapide des modes de production et de consommation à laquelle ne sont pas préparées les populations.

Et le droit dans tout ça ? Peut-il être une solution face à l’urgence climatique ?

Publié 25-06-2019

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Comment le droit appréhende-t-il la crise climatique?

Le droit, en tant qu’instrument de la coopération internationale et des politiques publiques, médium de la vie économique et véhicule des droits fondamentaux, est à la fois source d’espoir et de déception. L’Accord de Paris (2015), entré en vigueur très rapidement, a permis aux Etats de s’accorder sur un objectif global – limiter le réchauffement bien en-dessous de 2°C et si possible à 1,5°C – et sur diverses obligations d’atténuation et d’adaptation.

Il repose toutefois sur des ‘contributions déterminées au niveau national’ (NDCs), engagements purement volontaires des Etats parties qui, s’ils ne sont pas renforcés rapidement, entraineront un réchauffement de 3,2°C… L’Union européenne a récemment adopté un 2e paquet ‘énergie-climat’ et un règlement sur la gouvernance climatique qui tendent à renforcer la réponse de l’Union face à ce défi mais qui s’avèrent encore trop peu ambitieux. Le système d’échanges de quotas de CO² n’a quant à lui pas donné les résultats espérés, pour de multiples raisons.

Au sein des Etats, la structuration du droit en branches plus ou moins cloisonnées rend plus difficile l’approche intégrée et transversale qu’exigent les politiques climatiques – qui ne se limitent pas à des mesures purement environnementales. Dans un Etat fédéral aussi complexe et fragmenté que la Belgique, cette transversalité des compétences en matière climatique suppose une coopération étroite entre ses composantes qui reste très difficile, comme en témoignent les difficultés à s’accorder sur le ‘burden sharing’. Les pouvoirs locaux sont également appelés à jouer un rôle important – notamment au travers de leurs politiques de mobilité et d’urbanisme –, mais n’ont pas encore tous pris la mesure de l’urgence climatique et sont freinés par les restrictions budgétaires.

Il reste que le droit et les institutions peuvent être adaptés et renforcés pour apporter des réponses efficaces à la crise climatique sur le plan juridique. Ce qui manque, c’est le manque d’une volonté politique pour mener ces réformes et réorienter massivement les investissements et incitants publics vers une décarbonation de l’économie. Il faut donc compter sur la société civile, les entreprises, les pouvoirs locaux, les particuliers pour faire pression sur le politique pour opérer ces changements radicaux.

La "loi spéciale climat" publiée par plusieurs académiciens (dont vous-même) constitue-t-elle une réponse adéquate?

La proposition de loi spéciale climat, rédigée par plusieurs académiques d’universités francophones et flamandes et publiée en open access en février 2019 est un début de réponse, en ce qu’elle propose de renouveler la gouvernance climatique en Belgique. Elle a pour objet de fixer des objectifs et principes communs à toutes les entités compétentes – Etat fédéral, Régions et Communautés – et de réformer les institutions de coopération en matière climatique pour rendre la gouvernance plus efficace, en la réorganisant autour d’une conférence interministérielle climat, d’une agence interfédérale, d’une commission interparlementaire et d’un comité permanent d’experts indépendants sur le climat. Un dialogue multi-niveaux serait lancé pour discuter des mesures à prendre pour réaliser le Plan national climat-énergie exigé par l’UE. Une journée climat permettrait aux parlements de contrôler annuellement l’action des gouvernements.

Il s’agit d’une proposition de loi spéciale, soit un texte quasi-constitutionnel, dont la finalité est d’établir avec précision les modalités et institutions de coopération au sein de la Belgique fédérale. Son intérêt est d’être nettement plus compréhensible, démocratique et transparente que les accords de coopération actuellement utilisés. La Section de législation du Conseil d’Etat a toutefois considéré, dans un avis circonstancié, que cette proposition de loi spéciale, en ce qu’elle fixe des objectifs et principes communs, va plus loin et exerce elle-même la compétence climatique. Elle ne pourrait donc être adoptée sans avoir préalablement modifié la Constitution pour y inscrire une habilitation en ce sens. C’est ce qui a justifié le dépôt d’une proposition de révision de l’article 7bis de la Constitution, qui n’a toutefois pas obtenu la majorité des deux tiers en séance plénière de la Chambre fin mars 2018.

Le contentieux climatique tend à donner un juge un rôle de plus en plus important. En quoi peut-il peser sur l’action climatique ? Ne dépasse-t-il pas son rôle ?

Le contentieux climatique a pris une ampleur considérable depuis quelques années, particulièrement aux Etats-Unis, où plus de 800 actions ont été introduites, avec des succès variables. Les procès visent soit les pouvoirs publics, soit les entreprises qui émettent de grandes quantités de CO² dans l’atmosphère.

En Europe, l’affaire la plus retentissante est certainement l’action introduite par l’association Urgenda, qui a conduit le tribunal de première instance puis, en octobre 2018, la cour d’appel de La Haye à condamner le gouvernement des Pays-Bas à renforcer sa politique de lutte contre le réchauffement climatique en lui imposant un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’au moins 25 % en 2020. Un pourvoi en cassation a été introduit par le gouvernement mais celui-ci s’est engagé à respecter la décision de la cour d’appel. En Belgique, une autre association, Klimaatzaak, ainsi que des milliers de particuliers, ont introduit une demande similaire devant le tribunal civil de Bruxelles. L’affaire est actuellement pendante.

En soi, le juge ne peut jouer un rôle que s’il est valablement saisi, ce qui pose la question de l’intérêt à agir – une action intentée devant la Cour de l’UE vient d’être déclarée irrecevable à défaut d’intérêt à agir –, et s’il peut s’appuyer sur la violation d’une règle – qu’il s’agisse d’engagements internationaux, européens ou internes en termes de réduction des émissions ou simplement d’une violation du devoir général de prudence, interprété à la lumière des droits fondamentaux comme le droit à la vie. Dans une action en responsabilité, il faut en outre prouver un dommage certain et un lien causal,  ce qui est complexe dans la mesure où les émissions de gaz à effet de serre ne sont pas traçables dans l’atmosphère. Mais des études scientifiques ont établi récemment une méthodologie pour établir un tel lien causal. Le pouvoir du juge dépend ensuite de l’action intentée. Le pouvoir d’injonction du juge ne nous semble pas à ce point contraint par le principe de la séparation des pouvoirs qu’il ne puisse pas, comme dans l’affaire Urgenda, imposer un objectif minimal de réduction des émissions fondé sur les meilleures connaissances scientifiques, les autorités gardant toute latitude pour décider des mesures nécessaires pour réaliser un tel objectif. L’avenir dira si le juge belge sera aussi audacieux que son homologue néerlandais.

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