Le CoDT marquera-t-il la fin du chantier permanent de la législation urbanistique en Wallonie ?

Rencontre avec Charles-Hubert Born, Professeur à l’UCL et avocat

Le CoDT (Code du développement territorial) adopté en juillet 2016 par le législateur wallon est entré en vigueur le 1er juin 2017. Il succède au CWATUP et organise désormais une part essentielle du cadre de vie et la participation du public à son développement. Charles-Hubert Born, Dominique Lagasse, Jean-François Neuray et Michel Pâques proposent une première analyse des dispositions du CoDT, commentées articles par articles.

Rencontre avec Charles-Hubert Born, Professeur à l’UCL et avocat chez HSP.

Publié 25-06-2018

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Le CoDT remplace le CWATUP. Quels sont les objectifs de cette réforme du droit de l’urbanisme en Wallonie?

Le Code du développement territorial (CoDT), entré en vigueur le 1er juin 2017, est le fruit d’une longue maturation de près de huit années, faisant suite à une évaluation de la législation urbanistique wallonne en 2010. Une première version du Code a été adoptée à la fin de la législature précédente (décret du 24 avril 2014) mais n’est jamais entrée en vigueur. Il a été immédiatement remis sur le métier par le Gouvernement suivant et adopté par le Parlement wallon le 20 juillet 2016, après un parcours législatif mouvementé. La partie réglementaire du même Code a été adoptée par le Gouvernement le 22 décembre 2016. Seul subsiste de l’ancien CWATUP son Livre III consacré au patrimoine immobilier, qui est devenu le Code wallon du Patrimoine (CWaP), lui-même venant d’être réformé par le décret du 26 avril 2018. Le reste a été abrogé par le nouveau CoDT. Celui-ci a déjà fait l’objet de plusieurs modifications depuis, notamment en ce qui concerne la répression des infractions (décret du 16 novembre 2017).

La réforme du droit de l’urbanisme wallon poursuit trois objectifs majeurs :

  1. le soutien au développe­ment économique de la Wallonie,
  2. la lutte contre l’étalement urbain et
  3. la réponse au défi démographique.

Elle entend réaliser ces objectifs principalement par un assouplissement de la portée des outils normatifs ainsi que par la simplification et par l’accélération des procédures.

Quelles sont les principales nouveautés ? En quoi le CoDT se distingue-t-il du CWATUP ?

Par rapport à l’ancien CWATUP, le nouveau CoDT, même s’il n’en refond pas tous les outils, constitue une réforme de grande ampleur, à la fois sur la forme et sur le fond.

Sur la forme, la réforme a été l’occasion de restructurer de façon logique et cohérente l’ensemble du texte, de réécrire une partie de ses dispositions et de renuméroter celles-ci, en prévoyant l’indication, pour chaque article, de sa nature législative (D) ou réglementaire (R) et du livre auquel il appartient (par ex. D.II.1). Cette coordination rend la législation urbanistique wallonne nettement plus lisible et donc plus accessible au citoyen comme au praticien.

Sur le fond, la réforme pourrait se résumer en quelques mots d’ordre :

  • clarification des règles,
  • flexibilisation des outils normatifs pour une facilitation des projets,
  • simplification et accélération des procédures,
  • responsabilisation des communes et
  • sécurité juridique.

Clarification des règles

Le législateur wallon a entendu clarifier les choses d’abord par la réécriture et la restructuration du Code. Il a défini également certains concepts flous – par exemple la notion de modification « sensible » du relief du sol – et s’est distancé de certains arrêts du Conseil d’Etat. Il a éclairci la répartition des compétences en cas de projets mixtes et encadré de façon plus précise l’imposition des charges d’urbanisme ou encore la motivation des écarts et des dérogations. 

Flexibilisation des outils normatifs

 Le législateur montre une volonté manifeste de s’affranchir du « carcan » que représentent les normes réglementaires, jugées trop rigides et souvent obsolètes. L’idée est de passer d’un « urbanisme de lois » à un « urbanisme de projets », de façon à faciliter les projets « audacieux sur le plan urbanistique, architectural, et répondant aux défis actuels » (DGO4). Le moyen phare pour y arriver consiste dans la substitution de la valeur indicative à la valeur réglementaire dans la plupart des outils de planification et de réglementation urbanistique. Le législateur prévoit ainsi la possibilité d’inscrire au plan de secteur des zones d’enjeu régional et des zones d’enjeu communal (ZER/ZEC), zones mixtes dans lesquelles le zonage du plan de secteur est effacé et remplacé par une carte indicative. Les règlements d’urbanisme sont transformés en « guides » d’urbanisme et les plans communaux d’aménagement (PCA) deviennent des schémas d’orientation locaux (SOL), qui acquièrent tous valeur indicative, sauf certaines normes du Guide régional d’urbanisme. Le législateur facilite également l’abrogation des outils locaux obsolètes. Le législateur a également élargi les hypothèses de dérogation au plan de secteur et assoupli les exigences de motivation.

Simplification et accélération des procédures

Les procédures d’élaboration et de révision des plans et schémas sont rationnalisées et, s’agissant du plan de secteur, simplifiées et accélérées, notamment pour les ZER/ZEC. Il est également devenu possible de combiner les procédures de révision du plan de secteur ou d’adoption de périmètres opérationnels avec la délivrance du permis pour accélérer les grands projets structurants. Enfin, la simplification est visée au travers d’un élargissement de la liste des actes exonérés de permis d’urbanisme ou de permis d’urbanisation et par l’abandon de la déclaration urbanistique ou encore par l’instauration d’une procédure simplifiée de participation du public, l’annonce de projet. Une réunion de projet est également organisée afin de permettre au porteur de projet de discuter celui-ci avec les autorités compétentes avant de déposer sa demande. Autre point majeur de la réforme visant à permettre une meilleure planification des projets dans le temps, le législateur a introduit des délais de rigueur dans les procédures de délivrance de permis, obligeant les communes à s’organiser efficacement pour éviter de perdre leur compétence au profit du fonctionnaire délégué et leur droit de recours devant le Gouvernement.

Responsabilisation des communes

La réforme tend à responsabiliser les communes en assouplissant les conditions pour entrer en régime de décentralisation, en leur offrant un outil pour redynamiser leurs centres urbains et ruraux (la ZEC), en leur permettant de s’écarter par une simple motivation de tous les outils normatifs locaux ou encore en leur rendant la compétence pour certains projets mixtes. L’imposition de délais de rigueur devrait aussi inciter à une meilleure gestion des dossiers de demande. Enfin, la possibilité d’adopter des schémas de développement pluricommunaux (SDP) devrait inciter à une collaboration intercommunale en aménagement du territoire.

Sécurité juridique

Un aspect important de la réforme, complété par le décret du 16 novembre 2017, consiste dans la réduction du champ temporel de la répression des infractions « non fondamentales » afin de sécuriser les transactions immobilières. Ne constituent plus des infractions le maintien des actes et travaux réalisés sans permis ou en méconnaissance de celui-ci avant le 21 avril 1962 ou au terme d’un délai de dix ans ou vingt ans après l’achèvement des travaux, selon leur localisation et leur impact. Une véritable ‘amnistie’ a été décidée, sous la forme d’une présomption irréfragable de conformité au droit de l’urbanisme, pour les actes et travaux réalisés ou érigés avant le 1er mars 1998, sauf exceptions.

Pensez-vous que le CoDT va ouvrir de nouvelles et réelles perspectives en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme ? Comporte-t-il des défauts et des risques ?

Outre qu’elle améliore nettement l’accessibilité formelle de la législation sur l’urbanisme, la réforme permet de lever plus facilement certaines contraintes et favorise ainsi la « reconstruction de la ville sur la ville » nécessaire pour répondre au défi démographique par une densification encadrée. Elle devrait aussi accélérer la réalisation de grands projets d’intérêt général (par la procédure plan/périmètre-permis), comme les quartiers durables. Elle permet une plus grande prévisibilité du calendrier décisionnel pour les opérateurs et les particuliers (délais de rigueur) et offre une plus grande flexibilité aux architectes (écarts). La sécurité juridique devrait bénéficier de la clarification du champ d’application des schémas et des permis, ainsi que d’un positionnement clair par rapport à des controverses jurisprudentielles. Pour les particuliers, il est certain que la réduction du nombre de projets soumis à permis (d’urbanisme ou d’urbanisation) et la limitation dans le temps de l’infraction de maintien constituent une réduction longtemps attendue des contraintes administratives et pénales.

En revanche, l’avènement de « l’urbanisme de projet » n’a pas été contrebalancé par un renforcement de la protection des zones non urbanisables au plan de secteur contre l’étalement urbain, que du contraire. La biodiversité, les paysages ou encore l’adaptation au réchauffement climatique sont largement absents du Code, dont les principes directeurs ont été relégués dans les schémas. Il faudra compter sur le prochain SDT et les schémas communaux pour leur faire une place, alors que leur valeur reste indicative et l’adoption des seconds facultative. Il y a fort à parier que selon les moyens mis à disposition des communes et les majorités au pouvoir, cela aura des conséquences à long terme parfois irréversibles. La généralisation de la valeur indicative n’est par ailleurs guère sécurisante pour les investisseurs, puisqu’elle rend moins prévisibles, sur le fond, les décisions d’urbanisme. La multiplication des actes exonérés de permis, désormais affranchis du respect du plan de secteur, aura des effets sur l’identité architecturale des noyaux urbains. De manière générale, la méfiance qu’affiche le législateur à l’égard de la norme d’urbanisme risque de favoriser une urbanisation aux effets cumulatifs mal maîtrisés à l’échelle du paysage.

En conclusion, c’est une période à la fois d’espoir mais aussi d’incertitude et d’ajustements qui s’ouvre en perspective. Il reviendra au premier chef aux communes, aux fonctionnaires délégués, aux organes d’avis et aux instances de recours de mettre en œuvre les nouvelles règles, avec les moyens dont ils disposent. Le rôle du Conseil d’Etat, comme toujours, sera de donner les interprétations nécessaires pour lever les incertitudes sur la portée des textes et des outils. L’avenir dira si le nouveau Code permettra de rencontrer les défis territoriaux d’aujourd’hui et de demain. Il n’est en tout cas pas dit que l’adoption du CoDT marque la fin du chantier permanent que constitue la législation urbanistique !

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