Marc Bourgeois : une réforme fiscale globale est-elle encore concevable en Belgique ?

bourgeoisLa nécessité de réformer certains éléments fondamentaux du système fiscal belge convainc la très grande majorité des décideurs politiques, même si l’orientation à donner varie selon les sensibilités de chacun. Ceci vaut tout particulièrement pour les principaux impôts sur les revenus, à savoir l’impôt des personnes physiques et l’impôt des sociétés, dont les défaillances et déséquilibres ont été régulièrement mis en lumière dans le cadre d’études internationales tant économiques que juridiques : taux trop élevés et bases taxables trop étroites ; accumulation d’exceptions et de dérogations (avantages fiscaux, régimes spéciaux, etc.) aux objectifs contrastés voire insaisissables, et qui parfois se neutralisent mutuellement ; coût exorbitant de certains régimes de faveur sans évaluation d’efficacité ; incohérences entre différents régimes d’impôts ; complexité ; insécurité juridique ; répartition inéquitable de la charge fiscale ; etc.

Toute réforme fiscale souhaitable doit s’appuyer sur des objectifs clairs. Il s’agit de fixer un point d’équilibre durable entre les pertinentes et souvent convergentes recommandations émises par le monde scientifique (économistes, juristes, etc.) et les contraintes politiques et budgétaires auxquelles les gouvernants sont inévitablement soumis. La fiscalité se prête naturellement à de grands débats d’idées, ancrés dans des courants philosophiques opposés. Il ne faut pas faire l’économie d’une telle discussion. L’arbitrage entre les diverses options concevables tiendra compte des préférences de la majorité politique en place, de l’avis des acteurs, ainsi que d’une analyse de faisabilité et d’impact. La construction d’une politique fiscale à proprement parler doit se fonder sur une réflexion solide et prévoir une véritable évaluation a posteriori. Elle fait partie des actes politiques les plus fondamentaux pour l’avenir de toute communauté. Elle en en conditionne son bien-être à long terme.

Ceci dit, la manière dont certaines initiatives réformatrices se sont construites ces derniers mois indique la difficulté pour les gouvernements même les plus audacieux d’assumer la logique sous-jacente à toute reconsidération radicale des éléments d’un système fiscal pourtant qualifiable de défaillant. Derrière l’idée de « tax shift » ou glissement fiscal figure un mythe auquel même les esprits les plus savants finissent par croire. Par la force des choses, dit-on. La puissance de la contrainte budgétaire est telle qu’elle empêcherait, par nature, toute réforme ne s’inscrivant pas dans le cadre d’une neutralité en termes de ressources. Aucun risque de variation du niveau des recettes ne devrait donc être pris, et ce quelle que soit la perspective temporelle retenue. Or, l'on crée là un carcan artificiel. Toute politique fiscale s’élabore dans un contexte intégrant l’ensemble des politiques publiques. Réformer en vase clos, c’est-à-dire à l’intérieur des charges existantes, en opérant des soi-disant glissements, c’est, d’une part, omettre la multiplicité des fonctions de l’impôt : quels objectifs généraux veut-on atteindre, compte tenu de l’ensemble des dépenses que l’instrument fiscal sert à financer ? Raisonner sans tenir compte de ce que l’on fait avec le produit des prélèvements obligatoires, c’est contribuer à renforcer la position de ceux qui ne voient dans l’impôt que son aspect confiscatoire et spoliateur. D’autre part, l’on entretient des représentations simplifiées et simplificatrices en imaginant que le « facteur travail » ne serait nullement affecté par une réorientation des charges fiscales vers, par exemple, la consommation. Faut-il que l’évaluation économique critique s’arrête au fait générateur de l’impôt tel qu’il ressort du texte des lois fiscales ? Permettons au moins la discussion et l’expression des objections. Enfin, en évoquant comme un slogan l’idée de « tax shift » budgétairement neutre, d’aucuns perdent de vue l’incertitude manifeste qui caractérise les effets à moyen et long termes de tout amendement apporté aux règles fiscales en vigueur. Les analyses d’impact sont souvent approximatives et font fi de la dynamique des comportements et de la complexité économique sous-jacente. La neutralité en termes de recettes fiscales, espérée lors d’un « tax shift », peut uniquement se concevoir à très court terme et avec toutes les réserves requises. Il convient néanmoins de se poser la question de l’utilité d’une telle préoccupation qui cadenasse inévitablement le champ de la réflexion fiscale prospective et de la dite faisabilité politique. Une réforme fiscale digne de ce nom doit être ambitieuse dans le souci de corriger les incongruités et incohérences actuelles. La contrainte budgétaire ne doit pas être écartée, mais elle doit s’inscrire, tel un pari sur l’avenir, dans une perspective pluriannuelle, avec des gains de recettes à la clé. Et quant aux obligations d’équilibre à court terme, l’on rappellera que le droit européen de la gouvernance budgétaire permet certains assouplissements en cas de réformes structurelles souhaitables, parmi lesquelles il est assurément concevable de ranger la redéfinition ou réorientation des politiques fiscales.

Au-delà des considérations qui précèdent à propos de la notion même de « tax shift », il est permis de mettre en doute la capacité des structures institutionnelles actuellement en place à générer des réformes fiscales de grande envergure. Depuis les cinquième et sixième réformes de l’Etat, la compétence relative aux impôts est explosée entre plusieurs niveaux de pouvoir, principalement l’autorité fédérale et les Régions, selon des règles de répartition des attributions pour le moins complexes. L’on constate parfois que la question du « qui peut faire quoi ? » devient prioritaire par rapport aux réflexions et arbitrages de fond – c’est-à-dire techniques, économiques et philosophiques – qui devraient sous-tendre l’élaboration de toute politique fiscale. Une option souhaitable qu’un gouvernement souhaitera concrétiser se heurtera souvent aux reproches d’empiètement sur les attributions d’un autre. Et même lorsqu’un niveau de pouvoir est convaincu de respecter son domaine de compétence fiscale, il se verra reprocher de mettre en place des régimes qui auront un impact sur les finances d’autres collectivités politiques, obligeant celles-ci, le cas échéant, à redéfinir sa politique fiscale dans un sens qu’elle estimerait non souhaitables. Les réformes institutionnelles devaient donner de l’autonomie aux Régions. En fin de compte, une « usine à gaz » caractérise les partages de compétences, tout spécialement en matière d’impôt des personnes physiques. Les interdépendances entre les niveaux de pouvoir sont plus fortes que jamais et elles valent dans les deux sens (impact sur les Régions d’une réforme fédérale ou impact sur l’autorité fédérale d’une révision des règles fiscales régionales). Par exemple, lorsque l’autorité fédérale majore le forfait déductible au titre de frais professionnels, le montant de l’IPP dû diminue, en ce compris en tant qu’il sert de base pour le calcul des centimes additionnels régionaux. Les Régions sont donc impactées quant à leurs recettes, à moins pour elles d’augmenter leurs additionnels, ce qui a pour effet incohérent d’annihiler une partie de l’effet avantageux de la réforme initiée au niveau fédéral. Inversement, en réduisant le caractère avantageux, voire en supprimant une réduction d’impôt prévue pour l’habitation propre, une Région prend une mesure qui peut aboutir à provoquer un surcoût budgétaire (certes temporaire) à charge de l’autorité fédérale pour ce qui a trait aux avantages fiscaux relatifs aux habitations autres que propres. Et ne parlons pas ici des difficultés inextricables auxquelles l’on est confronté aujourd’hui en cas de mise en place d’une procédure de régularisation fiscale…

Des garde-fous ont certes été prévus : prévention de la concurrence déloyale, interdiction pour les Régions de diminuer la progressivité de l’IPP, etc. La Constitution (art. 143) interdit même aux autorités régionales de soulever un conflit d’intérêts pour toute modification, par le législateur fédéral, des règles relatives à l’impôt des personnes physiques. Il n’en reste pas moins que ces contraintes de nature institutionnelle risquent d’engendrer une certaine forme de paralysie propre à figer les éléments fondamentaux actuels de notre système d’imposition des revenus. L’absence de coordination entre les différentes autorités impliquées ou intéressées par la redéfinition des politiques fiscales aura l’effet d’accroître la complexité et les incohérences plutôt que de les réduire. Le seul salut résidera alors dans l’établissement d’une collaboration efficace et permanente en matière fiscale entre les gouvernements fédéral et régionaux. La loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions (la dite « LSF ») prévoit d’ailleurs qu’une concertation sur la politique fiscale est organisée annuellement au sein du Comité de concertation qui réunit des ministres de chaque entité. Ne faudrait-il pas substituer au mot « annuellement » les mots « en permanence » ? Car, en fin de compte, le résultat de la régionalisation partielle de la fiscalité est d’obliger toutes les entités désormais compétentes fiscalement à se coordonner et à s’accorder pour aboutir à un accord convaincant et englobant sur une réforme fiscale souhaitable et durable. Notre système fiscal est-il définitivement figé ?

Marc Bourgeois est Professeur de droit fiscal et de droit des finances publiques à la Faculté de droit de l’Université de Liège. Il est aussi Président, avec les professeurs Jousten et Richelle, du Tax Institute de l’ULG, Vice-président du Conseil de la fiscalité et des finances de Wallonie. Il a obtenu le prix du Taxman 2016 qui récompense la personnalité fiscale de l’année.

 

Cette carte blanche est parue dans le «Justement» d'octobre 2016.

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Publié 20-10-2016

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