La non-rétroactivité des lois. Une réalité ou un piège?

La non-rétroactivité des lois est une pierre angulaire de notre système juridique. La loi dispose pour l’avenir, prévoit l’entrée en vigueur, voire des mesures transitoires, afin d’éviter des conflits de lois dans le temps. Le citoyen a besoin de sécurité juridique.

Publié 03-12-2019

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Si la loi pouvait avoir un effet rétroactif, à quoi bon la respecter? Le principe de la non-rétroactivité s’impose au juge.

L’article 2 du Code civil stipule que «la loi ne dispose que pour l’avenir ; elle n’a point d’effet rétroactif».

Ce principe constitue la clé de voûte d’un système législatif qui entend garantir la sécurité juridique des relations contractuelles et des relations qu’entretiennent l’Etat, les citoyens et les entreprises.

Le procureur général Ganshof van der Meersch s’exprimait en ces termes à ce sujet[1]: "Le principe de la non-rétroactivité des lois est la sauvegarde indispensable des intérêts individuels et la base fondamentale de la sécurité juridique"[2].

La justification, on le voit, se situe sur le plan de la morale politique et sociale qui doit guider le législateur. Celui-ci doit, en principe, considérer la non-rétroactivité des lois comme un précepte de haute déontologie, dont il ne peut s'écarter que si la rétroactivité de la loi n'est pas de nature à violer les droits et nuire à des intérêts individuels[3].

Ce principe n'est toutefois pas absolu, en sorte qu'il convient d'en préciser la portée et d’identifier les dérogations qui peuvent y être apportées.

La portée du principe et les dérogations qui y sont faites

Le procureur général Ganshof van der Meersch observait à ce propos que le dernier mot revient en définitive au législateur: "Malgré le caractère de cette recommandation solennelle faite par le législateur au législateur de l'avenir, le principe ne se trouvant pas inscrit dans la Constitution, la loi rétroactive n'est pas anticonstitutionnelle.

Aussi, le législateur peut-il décider que la loi rétroagira.

La loi étant souveraine, sous réserve du respect des règles constitutionnelles, si le législateur viole la règle de la non-rétroactivité, cette violation est dépourvue de sanction juridique"[4] (...)

"L'étendue de l'application de la loi dans le temps, et donc le point de départ de cette application, ne présente de difficultés que lorsque le législateur n'a pas fait connaître de manière certaine son opinion sur ce point, c'est-à-dire sur l'application de la loi nouvelle aux situations en cours.

Le législateur conserve, en effet, cela dût-il même constituer une faute politique, le pouvoir de déroger au principe de la non-rétroactivité." (...)

Une loi nouvelle réglant des matières qui ont fait l'objet de situations antérieures définitivement accomplies ne peut rétroagir et, par conséquent, régir ces situations qu'à la condition que le législateur ait clairement exprimé à cet égard sa volonté.

Dans l'espèce alors soumise à la censure de la Cour de cassation[5], l'arrêt précité du 22 octobre 1970, suivant en cela l'avis du procureur général, considéra que le pouvoir exécutif n'avait pu légalement faire rétroagir les dispositions réglementaires concernées, à défaut de volonté certaine du législateur d'autoriser leur application rétroactive.

L'une des dérogations admises au principe de la non-rétroactivité des lois est celle qui concerne les lois d'ordre public.

La consécration

Le principe de la non-rétroactivité de la loi civile n’est effectivement pas consacré par la Constitution.

Ainsi la loi du 6 mars 2018 relative à l’amélioration de la sécurité routière en ce qu’elle fait débuter rétroactivement au 15 février 2018 la prolongation du délai de prescription de l'action publique d'un an à deux ans, voire trois ans pour certaines infractions, a un effet rétroactif.

En l’occurrence, la disposition légale qui prolonge le délai de prescription d'une action publique n'est ni une loi qui établit une nouvelle infraction ni une loi qui détermine le taux de la peine. Il s'agit d'une loi de procédure qui, conformément aux articles 2 et 3 du Code judiciaire, s'applique, dès son entrée en vigueur, à toute action publique, même née avant cette entrée en vigueur, pour autant que l'action publique n'était pas prescrite à cette date (Cass., 12 novembre 1996, P.95.1171.N).

En ce qui concerne l'entrée en vigueur immédiate d'une loi qui prolonge le délai de prescription de l'action publique, la Cour a, par son arrêt n° 165/2015 du 19 novembre 2015, jugé: "Mais alors que l'insécurité juridique résultant de l'introduction de peines qui n'étaient pas prévues au moment où l'infraction a été commise n'est pas susceptible de justification, il en va autrement de l'insécurité qui tient à ce qu'une infraction, déjà punissable au moment où elle est commise, peut encore être punie des mêmes peines après l'expiration du délai escompté, même si les attentes de l'inculpé sont ainsi déjouées (voy. dans le même sens: CEDH, 22 juin 2000, Coëme e.a. c. Belgique, § § 149-151)".

L'entrée en vigueur immédiate d'une loi qui prolonge le délai de prescription de l'action publique doit toutefois être distinguée d'une prolongation instaurée avec effet rétroactif.

En effet, en instaurant rétroactivement la prolongation du délai de prescription, les dispositions en cause ont pour conséquence de faire renaître les actions publiques qui, comme c'est le cas dans l'affaire soumise au juge a quo, étaient définitivement prescrites sur la base de l'ancienne loi, au cours de la période comprise entre le 15 février 2018 et le 15 mars 2018 (date de publication de la loi au M.B.).

Elles portent ainsi atteinte, sans qu'il puisse exister une justification raisonnable, à la garantie de sécurité juridique qui est visée par la prescription et qui implique, en matière pénale, que l'auteur d'une infraction ne peut plus être poursuivi ni jugé après l'écoulement d'un certain délai depuis que les faits se sont produits. S’agissant d’une loi de procédure, en conséquence, l’article 26 de la loi du 6 mars 2018 viole la Constitution (C.C.-A 54/2019 du 4 avril 2019 et 126/2019 du 26 septembre 2019).

La transgression

Une autre illustration est la rétroactivité de la directive DAC6 (2018/822) du 25 mai 2018 qui exige la transparence des opérations "transfrontières" et qui doit être transposées dans les Etats membres pour le 31 décembre 2019 avec effet le 1er juillet 2020, y compris les dispositifs dont la première étape a été mise en œuvre à partir du 25 juin 2018, date d’entrée en vigueur de la directive. Cette obligation repose sur les intermédiaires fiscaux ou les contribuables. Les Etats membres ont la possibilité d’étendre l’obligation de déclaration aux opérations internes.  Cette exigence de transparence va jusqu’à la dénonciation de ses propres comportements "potentiellement déviants". Au départ d’un juste objectif – la lutte contre la fraude fiscale  on bascule dans les excès. La définition vague des concepts et cette rétroactivité ne violent-ils pas le principe général de sécurité juridique et celui de prévisibilité fiscale issue de l’article 1er du protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme?[6] Le droit fondamental de rechercher la voie fiscale la moins onéreuse devient suspecte.

 

Un autre exemple d’insécurité juridique est: l’arrêté royal du 2 mai 2019 d'exécution des dispositions de la loi-programme du 22 décembre 1989 relatives à la priorité aux travailleurs à temps partiel pour l'obtention d'un emploi vacant chez leur employeur produit ses effets le 1er avril 2019 alors que la publication date du 15 mai 2019. La cotisation de responsabilisation est due pour la première fois au deuxième trimestre de 2020, sous peine de sanction. Il est donc important pour l’employeur de conserver pendant 7 ans la preuve des communications faites aux travailleurs à temps partiel. Nous pouvons encore nous étonner qu’il ait fallu presque 30 ans pour prendre un arrêté d’exécution.

 

Troisième exemple: le M.B. publie le 6 septembre 2019, un Arrêté du Gouvernement de la Communauté française pris le 12 juin 2019 portant exécution de l’article 100 alinéa 2 du décret du 18 janvier 2018 ayant trait au Code de la prévention, de l’aide à la jeunesse et de la protection de la jeunesse.  Il prévoit l’entré en vigueur le 1er juillet 2019. Le tribunal de la jeunesse communique sa décision à la cellule de liaison qui en informe le service concerné. Ainsi lorsque le tribunal de la jeunesse contacte la cellule de liaison préalablement à une décision concernant un jeune poursuivi pour un fait qualifié infraction conformément à l'article 100, alinéa 1er, du décret, la cellule de liaison lui fournit dans les meilleurs délais les informations relatives :

  1. aux disponibilités de prise en charge dans le service que le tribunal envisage de mandater;
  2. aux disponibilités de prise en charge dans les autres services offrant une prise en charge adaptée en l'espèce;
  3. aux projets éducatifs des services concernés.

Ces communications ont lieu dans la forme déterminée par la cellule de liaison, au moyen des outils qu'elle met à la disposition des services publics et agréés concernés.

Chaque année, la cellule de liaison adresse au ministre un rapport qui comporte un état des lieux et des recommandations concernant le fonctionnement de la cellule, en ce compris la collaboration avec les tribunaux de la jeunesse et les services publics et agréés concernés, ainsi que les disponibilités de prises en charge des services publics et agréés concernés, notamment sur la base des données statistiques relatives aux demandes traitées et de l'analyse des motifs qui ont empêché la prise en charge du jeune dans le service envisagé par le tribunal de la jeunesse.

Conclusion

Ces faits révèlent à quel point le travail de l’exécutif et du législatif tant fédéral que régional ou communautaire se préoccupe peu de l’applicabilité des décisions prises et de leur mise à exécution. Ce n’est que le reflet d’un manque criant de concertation entre toutes les parties intervenantes.

Ces autorités sont-elles encore garantes de la sécurité juridique de notre droit? La question mérite au vu de ces cas d’être posée. C’est aussi le vœu de la Présidente et du Procureur général de la Cour de cassation, dans leur discours de rentrée, qui demandent un dialogue plus nourri entre les 3 pouvoirs constitutionnels.

Damman ok
Philippe Damman

Philippe Damman est collaborateur dans une étude d’huissier de justice. Il est l'auteur du "Guide pratique des délais". 

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